50個縣中央支農(nóng)專項資金審計調(diào)查結(jié)果
(2008年7月25日公告)
2007年，審計署對黑龍江、吉林、河北、山西等16個省(自治區(qū))2006年中央轉(zhuǎn)移支付支農(nóng)專項資金的管理使用情況進行了審計調(diào)查，重點抽查了50個縣。審計調(diào)查報告征求了相關(guān)省(自治區(qū))政府和財政部的意見，現(xiàn)將審計調(diào)查結(jié)果公告如下：
一、基本情況及總體評價
據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，2006年中央財政撥付到16個省(自治區(qū))支農(nóng)專項資金總計1264億元，占當(dāng)年這些省(自治區(qū))中央專項轉(zhuǎn)移支付資金總額的46%。據(jù)對50個縣的抽查，2006年中央財政下達到這些縣的支農(nóng)專項資金總計54億元，占這50個縣當(dāng)年地方一般預(yù)算收入的48%。
審計調(diào)查結(jié)果表明，近幾年黨中央、國務(wù)院出臺了一系列支持“三農(nóng)”的政策措施，中央財政加大了對地方支農(nóng)專項資金的投入，有效提高了基層政府支持“三農(nóng)”發(fā)展的能力，促進了新農(nóng)村建設(shè)的順利開展。主要表現(xiàn)為：
——中央支農(nóng)專項資金成為了基層解決“三農(nóng)”問題的主要資金來源。2004至2006年，中央財政安排給16個省(自治區(qū))的支農(nóng)專項資金年均增長24%；抽查的50個縣這項資金年均增長31%。中央支農(nóng)專項資金用于省本級、市本級和縣級財政的比例分別為15%、9%和76%。
——中央支農(nóng)專項資金在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。2006年，中央支農(nóng)專項資金主要投向了農(nóng)村公路和通達工程、種糧農(nóng)民柴油化肥綜合補助、天然林保護工程、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等“三農(nóng)”的重點領(lǐng)域，帶動地方投入1628億元，取得了較好成效。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，2006年，16個省(自治區(qū))新增糧食生產(chǎn)能力126億公斤，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值比2005年增加2457億元，新增和改造農(nóng)村道路43.49萬公里；建設(shè)了258萬個沼氣池，使1869萬農(nóng)民受益；新建、維修了2.42萬所中小學(xué)校，使4497萬名學(xué)生享受了“兩免一補”政策；改擴建醫(yī)療機構(gòu)5589個；參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的人數(shù)達到24 676萬人。
——中央支農(nóng)專項資金的管理工作得到了逐步加強。一是地方各級政府和有關(guān)部門高度重視支農(nóng)資金的管理，逐級建立了責(zé)任制。二是加強了建章立制工作。據(jù)不完全統(tǒng)計，中央財政共出臺了60多項財政支農(nóng)資金的管理辦法，16個省(自治區(qū))及50個縣的政府或主管部門印發(fā)的管理制度共計330多項，為支農(nóng)專項資金規(guī)范化管理提供了制度保障。三是積極探索整合支農(nóng)專項資金的路子。從調(diào)查了解的中央和省級的33個試點縣情況看，各地根據(jù)本地的條件和特點，采取不同方式，以縣為主推進支農(nóng)專項資金整合，按照縣域經(jīng)濟的發(fā)展目標(biāo)來確定支農(nóng)專項資金的重點投向，取得初步成效。如山西省石樓縣對20個涉農(nóng)部門管理的總額1.60億元的8類資金予以整合，取得了很好的社會效益和經(jīng)濟效益。
二、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問題
(一)中央支農(nóng)專項資金總體尚未有效統(tǒng)籌和整合，難以集中財力解決突出問題。
目前，無論中央還是地方都沒有一個對支農(nóng)資金進行統(tǒng)籌管理的部門。從中央到省、市、縣都有20個左右部門參與資金管理，每個部門負(fù)責(zé)分配的?？钌賱t一兩項、多則十幾項；不同部門管理的?？钕喈?dāng)一部分用途重復(fù)或交叉，如改善中小學(xué)辦學(xué)條件、農(nóng)民培訓(xùn)等方面，各約有3個部門分配管理5項左右?？睢Ｖ醒胫мr(nóng)專項資金多頭管理和多渠道分配的結(jié)果是，中央支農(nóng)專款總量雖然不少，但經(jīng)多個部門按項目逐級分解后，項目點多面廣，資金嚴(yán)重分散。抽查的50個縣中，中央投入的按項目管理的支農(nóng)專項資金總額為23.87億元，分散投向了4.55萬個實施項目。由于部門間職能交叉、政策要求不統(tǒng)一、信息溝通不通暢，導(dǎo)致負(fù)責(zé)資金分配的部門間在項目選擇、資金投向上很難協(xié)調(diào)，項目設(shè)置重復(fù)，政策目標(biāo)及內(nèi)容交叉。如河北省張北縣2006年農(nóng)村飲水及農(nóng)田灌溉機井建設(shè)，共打井155眼，由5個部門按7個項目各自獨立申報和組織實施，最少的負(fù)責(zé)打井2眼，最多的負(fù)責(zé)打井55眼；2006年，中央補助山西省的中央支農(nóng)專項資金中有38項共19.50億元存在項目交叉重復(fù)。受部門分割、條條管理和?？顚Ｓ弥贫鹊闹萍s，地方在支農(nóng)資金的使用中很難有效整合。如2006年，黑龍江省樺川縣收到中央支農(nóng)專項資金1.02億元，其中按項目管理的專項資金5045萬元，是縣級一般預(yù)算收入的2.34倍。該縣作為水稻大縣，亟需解決水利設(shè)施落后、灌溉能力不足的問題，該縣概算總投資8646萬元的悅來灌區(qū)渠首項目，立項后8年沒有投入，如果將?？羁茖W(xué)整合，就能夠盡快解決問題，但實際上中央支農(nóng)專項資金用于該縣灌溉區(qū)的僅為815萬元，其余按項目管理的資金分散到2148個具體項目，每個項目平均只有1.97萬元，最少的只有1200元。
(二)中央支農(nóng)專項的項目管理和資金分配層次多、鏈條長，管理機制不夠科學(xué)。
目前，按項目分配的中央支農(nóng)專項資金中，大多采取由下而上層層上報項目，再由中央、省有關(guān)部門選擇確定并直接分配資金到具體項目的工作機制。從審計調(diào)查情況看，現(xiàn)行的這種工作機制中存在一些不夠科學(xué)和需要改進完善之處。
主要是層層申報導(dǎo)致時間長、項目執(zhí)行滯后和資金滯撥，影響效率。抽查50個縣申報的4萬多個項目，從項目申報到批復(fù)時間在6個月以上的占總項目數(shù)39%；從項目批復(fù)到資金到位時間在6個月以上的占總項目數(shù)32%。從資金撥付情況看，16個省(自治區(qū))2006年下半年收到的?？钫贾мr(nóng)專款總額的65%(其中第四季度收到的占總額的29.92%)；50個縣第四季度收到的?？钫贾мr(nóng)專款總額的44%(其中12月份收到的占總額的22%)，還有4.57億元當(dāng)年未收到。從項目執(zhí)行情況看，這些縣支農(nóng)項目當(dāng)年組織實施的占57%，當(dāng)年按要求完成的占21%，未實施的項目占43%。由于項目下達和批復(fù)不及時、資金撥付遲緩、項目建設(shè)滯后，影響中央支農(nóng)惠農(nóng)政策的貫徹落實。
有的地方對項目和資金重爭取和分配、輕管理和監(jiān)督的問題比較突出。目前中央支農(nóng)專項資金的分配機制，容易導(dǎo)致地方政府為爭取資金而淡化管理和監(jiān)督的責(zé)任。如2005年4月，安徽省農(nóng)業(yè)委員會對太湖縣2003年度沼氣建設(shè)國債項目的驗收結(jié)論是“建池率、建池成功率、國債補助資金到戶率均為100%……驗收合格”，但審計抽查其驗收檢查的九田鄉(xiāng)蘭家村發(fā)現(xiàn)，建池任務(wù)完成率不到50%。
(三)部分地區(qū)存在加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)、損害農(nóng)民利益的問題。
審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些主管部門(單位)受部門利益驅(qū)動或缺乏責(zé)任心，在支農(nóng)項目實施過程中，仍存在變相增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)、損害農(nóng)民利益的問題。
一是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目(如農(nóng)村公路、沼氣建設(shè)、農(nóng)村安全飲水等)和扶貧等項目的配套資金落實不到位，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，也使一些鄉(xiāng)村形成新的負(fù)債。審計抽查發(fā)現(xiàn)，50個縣中有16個縣(市)存在此類問題。如黑龍江省樺川、甘南兩縣中央補助扶貧項目，地方財政應(yīng)配套575.84萬元，實際上僅省級落實了60.56萬元。
二是擠占挪用支農(nóng)專項資金，影響政策目標(biāo)實現(xiàn)。據(jù)不完全統(tǒng)計，16個省(自治區(qū))有關(guān)部門和項目單位共擠占挪用中央支農(nóng)專項資金6億多元，其中抽審的50個縣2006年共擠占挪用中央支農(nóng)專項資金1.25億元，用于平衡預(yù)算、彌補行政經(jīng)費不足和發(fā)放補貼等。
三是截留、克扣農(nóng)民補助，亂收費，損害農(nóng)民利益。審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有8個省(自治區(qū))的10個縣(市)存在此類問題。如湖北省監(jiān)利縣2005年擅自截留、扣發(fā)21.25萬戶農(nóng)民的中央專項水稻良種補貼362.62萬元，直至2007年7月經(jīng)審計調(diào)查指出后才陸續(xù)發(fā)放到農(nóng)民手中。
(四)地方本級預(yù)算編報中央補助收入不完整的問題仍未得到有效解決。
在對2002年和2005年的中央轉(zhuǎn)移支付資金審計調(diào)查中，審計署曾指出地方本級預(yù)算編報中央補助收入不完整的問題，財政部也進行了調(diào)查研究，并出臺了《地方政府向本級人大報告財政預(yù)、決算草案和預(yù)算執(zhí)行情況的指導(dǎo)性意見》，要求“按上一年執(zhí)行數(shù)或上級下達的預(yù)計數(shù)編報”。但從審計調(diào)查情況看，這個問題仍未得到有效解決。2007年，16個省(自治區(qū))有77%的中央支農(nóng)專項資金未按照財政部的規(guī)定編入省本級預(yù)算；50個縣未將中央支農(nóng)專項資金編入縣級預(yù)算的比例高達95%。
三、審計建議
針對中央支農(nóng)專項資金審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題，提出以下建議：
(一)進一步加大中央支農(nóng)專項資金的整合力度。為了有效發(fā)揮支農(nóng)專項資金的政策效用，應(yīng)以建設(shè)社會主義新農(nóng)村為契機，以縣為主和多級次整合相結(jié)合，對現(xiàn)有中央支農(nóng)專項資金進行清理、歸類和整合，優(yōu)化支農(nóng)專項資金使用結(jié)構(gòu)，逐步形成分類科學(xué)、分工明確、管理規(guī)范、運轉(zhuǎn)有序的資金使用管理機制。中央政府及各部門新出臺的支農(nóng)惠農(nóng)政策，應(yīng)盡可能在財力性轉(zhuǎn)移支付特別是一般性轉(zhuǎn)移支付中安排資金，控制專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和增長速度，逐步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。
(二)進一步加快政府機構(gòu)改革，改進中央支農(nóng)項目決策和管理機制。針對中央支農(nóng)專項資金管理中存在的部門職能交叉重復(fù)，中央部門和地方政府之間在資金分配、項目確定上的“責(zé)、權(quán)、利”不統(tǒng)一的問題，應(yīng)結(jié)合政府機構(gòu)改革，進一步明確政府各部門的支農(nóng)行政管理職能，著力解決機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題；應(yīng)確定一個支農(nóng)資金管理的綜合職能部門，由其主要負(fù)責(zé)“三農(nóng)”發(fā)展規(guī)劃、政策、年度投向和投入計劃布局的研究制定，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉農(nóng)資金管理，并圍繞所規(guī)劃的項目，建立相應(yīng)的工作責(zé)任制，形成在同一區(qū)域資金的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)互補和各有關(guān)部門按職責(zé)分口管理的“統(tǒng)分”結(jié)合的工作聯(lián)系制度，規(guī)避多頭管理帶來的諸多弊端，確保支農(nóng)資金發(fā)揮更大的效益。
(三)進一步完善中央支農(nóng)資金管理方式，強化省級政府責(zé)任。中央財政應(yīng)根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)的中長期發(fā)展規(guī)劃及年度工作計劃和各涉農(nóng)部門的意見，在綜合各省財力情況的基礎(chǔ)上，按公開、透明、規(guī)范的原則，將中央支農(nóng)資金切塊下達給各省(自治區(qū)、直轄市)，由省級政府具體負(fù)責(zé)資金分配和項目的選擇。省級政府和有關(guān)部門應(yīng)切實擔(dān)負(fù)起管好、用好支農(nóng)資金的責(zé)任，按照中央“三農(nóng)”工作總體要求，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展特點，因地制宜，統(tǒng)籌分配，將資金落實到基層或具體實施項目，并對資金使用和項目實施的效益性、效果性負(fù)責(zé)。
四、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)問題的整改情況
16個省(自治區(qū))政府高度重視此次審計調(diào)查提出的問題和意見，責(zé)成有關(guān)部門和單位認(rèn)真對待、抓緊(逐條)研究、及時落實整改，以此進一步完善支農(nóng)資金管理，切實管好用好各項支農(nóng)資金，提高資金使用效益。從地方政府及其有關(guān)主管部門反饋意見看，基本上都對審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)等問題提出了具體的整改意見，一方面追繳歸還被套取、擠占挪用的支農(nóng)資金，并追究相關(guān)部門(單位)和人員的責(zé)任，目前已糾正和正在落實整改措施的占應(yīng)整改資金的93%(其中50個縣已糾正90%)；另一方面加強部門協(xié)作和配合，建立健全工作責(zé)任制，加強監(jiān)督檢查，以利于及時發(fā)現(xiàn)、糾正、處理問題，確保支農(nóng)資金規(guī)范管理、安全合規(guī)使用。
附：中央支農(nóng)專項資金審計調(diào)查的16個省(自治區(qū))50個縣名單
16個省(自治區(qū))50個縣(市)名單
河北?。喝吻鹗?、豐寧縣、昌黎縣、張北縣
云南省：祿勸縣、洱源縣、魯?shù)榭h
湖北?。合商沂小⑻扉T市、監(jiān)利縣
黑龍江?。汉愂?、尚志市、樺川縣、甘南縣
廣東?。毫?、興寧市、饒平縣
寧夏自治區(qū)：同心縣、海原縣、鹽池縣
吉林省：德惠市、前郭縣、梨樹縣
山東省：沂南縣、冠縣、新泰市
山西?。浩疥懣h、五臺縣、文水縣
江西?。贺S城市、南昌縣、鄱陽縣
四川?。喝蕢劭h、大竹縣、安岳縣
河南?。何桎撌小⑽魅A縣、固始縣
海南省：五指山市、樂東縣、文昌市
廣西自治區(qū)：武鳴縣、大化縣、德?？h
甘肅?。弘]南市武都區(qū)、環(huán)縣、定西市安定區(qū)
安徽?。禾h、金寨縣、蕭縣
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