編者按：2009年下半年以來，政府融資平臺和地方債務(wù)問題成為決策層和各界討論的熱點(diǎn)。僅從去年10月以來，這一問題至少已有三次在國務(wù)院會議上被討論。6月10日，國務(wù)院專門發(fā)文，要求地方政府和相關(guān)部門在年內(nèi)清查地方融資平臺債務(wù)，并對融資平臺公司進(jìn)行清理規(guī)范。
地方政府債務(wù)問題被再次提及，事關(guān)中國的經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定，特別是在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式過程中顯得尤為重要。國家行政學(xué)院教授時紅秀為此撰寫文章，就地方政府債務(wù)的規(guī)模、種類、風(fēng)險、成因和出路等問題進(jìn)行深入探討，本報今日起將連續(xù)刊登這組文章。
地方政府債務(wù)規(guī)模有多大？
跟以往相同，如今的“政府融資平臺”究竟有多少，全國各地、各層級的地方政府債務(wù)規(guī)模到底有多大，從公開資料看，仍然缺乏準(zhǔn)數(shù)。不過披露出來的數(shù)據(jù)卻一個比一個大：如較早的，截止到2009年5月末的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國政府融資平臺有3800多家，其中70％以上為縣區(qū)級政府的平臺公司。它們的負(fù)債總額由2008年初的1．7萬億元，在不到一年半時間里升至5．26萬億元，其中85％來自銀行貸款。之后，銀監(jiān)會一份資料透露，到2009年6月末，全國各省、自治區(qū)、直轄市及其以下各級政府設(shè)立的平臺公司合計(jì)達(dá)8221家，其中縣級政府平臺公司4907家，銀行對這些地方政府融資平臺授信總額達(dá)8．8萬億元，貸款余額超過5．56萬億元，幾乎相當(dāng)于中央政府的國債余額。再后來，媒體引用較多的數(shù)據(jù)是：1 根據(jù)財政部財科所估算，2007年末地方政府債務(wù)約4萬億元，其中融資平臺債務(wù)約1萬億元；2 2009年5月份銀監(jiān)會最新數(shù)據(jù)，地方融資平臺的債務(wù)為7．38萬億元；3 據(jù)估算，2009年末地方政府債務(wù)規(guī)模將接近11萬億元，相當(dāng)于2009年地方本級財政收入的3倍。
2010年6月23日，在十一屆全國人大常委會上，審計(jì)署公布了該署審計(jì)調(diào)查的18個省、16個市和36個縣本級財政數(shù)據(jù)。其中顯示，截至2009年底，上述地方各級融資平臺公司307家，其政府性債務(wù)余額共計(jì)1．45萬億元，分別占省、市、縣本級政府性債務(wù)總額的44 ％、71％和78％。這些地方政府的債務(wù)總額近2．8萬億元。其中，2009年以前形成的債務(wù)余額約1．75萬億元，當(dāng)年新增約1．04萬億元。審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，各地融資平臺公司的政府性債務(wù)平均占本級債務(wù)余額的一半以上。
要監(jiān)管和控制，首要條件是數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、規(guī)模清晰。6月23日，全國人大財經(jīng)委向全國人大常委會報告2009年中央決算審查結(jié)果時提出：要嚴(yán)格政府債務(wù)管理，科學(xué)界定政府債務(wù)口徑，核實(shí)并向全國人大常委會報告政府債務(wù)情況。問題是，地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)，自產(chǎn)生以來就一直缺乏統(tǒng)一和公開的數(shù)據(jù)。其中一個原因是分類和認(rèn)定缺乏明確的規(guī)則。財政部曾經(jīng)比照世界銀行的一個分類方法下發(fā)了統(tǒng)計(jì)方法，即將地方政府債務(wù)分為直接債務(wù)和或有債務(wù)，兩者之中各自再細(xì)分出顯性債務(wù)和隱性債務(wù)，然后依照一定的折算率計(jì)算出債務(wù)總規(guī)模。這在技術(shù)上并不難。問題是，對于地方政府來說，未經(jīng)上級批準(zhǔn)或授權(quán)的負(fù)債，實(shí)在是“偷來的鑼鼓——不敢敲”。我國《預(yù)算法》第3條規(guī)定 “各級政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡”；第28條規(guī)定 “地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制 不列赤字。”《擔(dān)保法》第8條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”。這就是說，地方政府在進(jìn)行債務(wù)統(tǒng)計(jì)、匯總、上報時，必然顧及“違法嫌疑”。在上下級政府基于信息不對稱的博弈中，地方債務(wù)問題沒理由不成為其中重要的項(xiàng)目。
地方政府債務(wù)種類有多少？
世上恐怕沒有不缺錢的政府。無論經(jīng)濟(jì)怎么增長，無論財政收入增長速度高于GDP增長速度持續(xù)多少年，中國各級地方政府關(guān)于“缺乏穩(wěn)定收入”或“財政轉(zhuǎn)移支付不足”的呼聲總是一直很高，而且越來越高。上世紀(jì)90年代以來的公共財政建設(shè)，使地方政府創(chuàng)設(shè)預(yù)算外收入的機(jī)會日益減少。地方政府的生財之道，則主要圍繞三個方面：一是對雖然法定所有權(quán)歸國家、但位于本轄區(qū)的土地或礦產(chǎn)資源行使產(chǎn)權(quán)；二是通過舉債等各種金融運(yùn)作，擴(kuò)大本級政府可支配資金；三是設(shè)法爭取更多的上級轉(zhuǎn)移支付。
“青羊模式”。2004年初，財政部駐山東省監(jiān)察專員辦在異地專項(xiàng)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，成都市青羊區(qū)在1992年至2001年的10年間，違規(guī)發(fā)行地方政府債券3．75億元。由于明顯違反法律法規(guī)，這種政府融資辦法，靠的是僥幸不被查處，因此并不流行。
“鞍山模式”。2003年6月23日，鞍山市政府委托其控股的上市公司“鞍山信托”設(shè)立“鞍山市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)集合資金信托計(jì)劃”，開始在上海證券交易所公開發(fā)售，首次籌資3億元。當(dāng)年7月10日，市人大批準(zhǔn)市政府議案，同意利用“鞍山信托”籌集城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，并將還款資金納入同期年度的財政預(yù)算。這種利用控股上市公司在證券市場上為政府建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行債務(wù)融資的方式，第一需要有自己控股的上市企業(yè)；第二需要通過證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一系列審批程序；第三還要擔(dān)負(fù)證券市場的各種披露義務(wù)。鑒于嚴(yán)格的行政審批限制和市場披露義務(wù)，這種模式也不很流行。
“銀政合作”與“打捆貸款”。地方政府繞開各種限制進(jìn)行大規(guī)?！昂戏ǖ摹笔袌龌谫Y，算起來應(yīng)該始于1998年的財政刺激計(jì)劃。當(dāng)時為應(yīng)對亞洲金融危機(jī)，政府投資大舉擴(kuò)張。為解決地方政府土地儲備中心的資金問題，一些地方將不能貸款的事業(yè)單位進(jìn)行公司制轉(zhuǎn)制。然后，金融機(jī)構(gòu)出面與政府合作，有的直接對這些企業(yè)授信，有的直接對政府授信。2002年11月，安徽省政府與國開行簽署“打捆貸款”協(xié)議，定期獲數(shù)百億貸款，首開省級銀政合作模式。隨后其他國有大型商業(yè)銀行也多有效仿。這種大型國有銀行以其長期大額貸款，支持地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資模式，即用土地收益、其他收益及財政資金作為償貸保證形成的投融資體系，為一度流行全國的“銀政合作”與“打捆貸款”。到2006年，這種做法被監(jiān)管部門叫停。當(dāng)時，國家發(fā)改委、財政部、建設(shè)部、中國人民銀行和銀監(jiān)會五部委聯(lián)合發(fā)布通知規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)要立即停止一切對政府的“打捆貸款”和授信活動。
地方融資平臺。當(dāng)前關(guān)于地方政府債務(wù)融資問題，時常使用的一個專有名詞即“地方政府投融資平臺”。地方政府融資平臺公司——按照國務(wù)院文件的定義——是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。這樣的企業(yè)，包括不同類型的城市建設(shè)投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)公司。它們名稱不一，但都是經(jīng)由當(dāng)?shù)卣畡潛芡恋?、股?quán)等資產(chǎn)，“包裝”打扮而成立，在資產(chǎn)和現(xiàn)金流上達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)。
政府融資平臺，較為知名的當(dāng)屬重慶的八大家國有投資公司。從2002年底開始，重慶市通過國債、土地、存量資產(chǎn)注入及稅收返還等方式，在一年內(nèi)組建了重慶地產(chǎn)集團(tuán)、水務(wù)集團(tuán)等八大政府建設(shè)性投資集團(tuán)俗稱“八大投” 的12個融資平臺，凈資產(chǎn)為1390億元，這些公司成立后開始向銀行大量借貸。八大國有投資公司，這些由地方政府控股不同行業(yè)企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營的模式，猶如上海市政府控股市屬企業(yè)進(jìn)行城建開發(fā)和商行運(yùn)營一樣。但不同之處在于，重慶市的這些融資平臺的資本金，基本上來自國家開發(fā)銀行提供的軟貸款。也就是說，重慶的“八大投”融資模式，基本上是靠長期開發(fā)貸款為“自有資本金”，然后進(jìn)行普通融資。重慶市的做法不僅得到了政府相關(guān)部門的認(rèn)可，更被世界銀行稱為“重慶國有投資集團(tuán)模式”。一時間，各地方政府紛紛效法，甚至由分管領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊(duì)前往重慶“取經(jīng)”，打造此類投融資平臺。組建地方融資平臺的各級政府從省級到地縣市，甚至到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府。
需要是發(fā)明之母，地方政府繞開法律“障礙”進(jìn)行債務(wù)融資的花樣越發(fā)翻新起來。典型的如：
——“銀信政”合作。即銀行、信托、政府三方合作融資：銀行發(fā)行理財產(chǎn)品，購買信托公司發(fā)行的信托產(chǎn)品，這些資金投資于地方政府融資平臺的股權(quán)或債權(quán)，政府向銀行和信托出具回購的承諾函。2008年7月，中融信托、昆明市政府與富滇銀行聯(lián)合發(fā)行20億元“新昆明信托”理財產(chǎn)品，中融信托將受托資金用于對昆明市土地開發(fā)投資經(jīng)營有限公司（“昆土投”）的增資擴(kuò)股，期限兩年。期滿后昆明市國資委按約定價格溢價回購中融信托持有的“昆土投”股權(quán)，如到時未按約回購，昆明市財政局承諾回購。這部分資金將納入當(dāng)年財政預(yù)算安排并提請人大審議。昆明首發(fā)后，“銀信政”合作模式迅速復(fù)制。2009年1月至5月，規(guī)模已超過1000億元，所籌資金多數(shù)被用作項(xiàng)目資本金。
——“城投債”興起。城投債，又稱“準(zhǔn)市政債”，它是城投類企業(yè)配合地方政府公開發(fā)行的企業(yè)債和中期票據(jù)，其最終信用主體是地方政府，募集資金主要用于城市路網(wǎng)項(xiàng)目、市政基礎(chǔ)及公共服務(wù)項(xiàng)目等建設(shè)，而償債資金多來自于財政補(bǔ)貼。由此，城投債的償付能力多與當(dāng)?shù)卣呢斦顩r密切相關(guān)。
城投債起源于上海。1992年，為支持浦東新區(qū)建設(shè)，中央決定給予上海五方面的配套資金籌措方式，其中之一是1992年—1995年每年發(fā)行5億元浦東新區(qū)建設(shè)債券。1992年第一只城投債，規(guī)模為5億元。2006年9月，安徽合肥市建設(shè)投資控股（集團(tuán)）有限公司在該省首家發(fā)債成功，效法者遍布全省。但安徽省的發(fā)行數(shù)量，則還在浙江、江蘇之后。在地方政府的大量舉債需求之下，2009年“城投債”規(guī)模迅速膨脹——2005年至2008年底的4年間，“城投債”的發(fā)行總量只有1585億元，而在2009年的前8個月，“城投債”共計(jì)發(fā)放了64只，融資845．5億元。
——平臺公司直接貸款。2009年初，面對全球經(jīng)濟(jì)衰退的嚴(yán)重形勢，中國提出“保八”增長目標(biāo)，隨后出臺兩年4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。央行和銀監(jiān)會也在2009年3月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。此文一出，地方政府長期以來幾乎永無止境的資金需求終于有機(jī)會得到滿足；國有銀行體系在各地的分支機(jī)構(gòu)，在“盡職免責(zé)”的授意下，自從上市改制以來，終于再次迎來了大規(guī)模放貸的熱潮。各地名目繁多的地方融資平臺呈幾何級增長。不僅是在傳統(tǒng)的交通運(yùn)輸、城市建設(shè)、土地儲備、國資經(jīng)營等領(lǐng)域，各級政府成立了融資平臺，有的還發(fā)展到第三產(chǎn)業(yè)，如文化等領(lǐng)域。長期以來，在“嚴(yán)把信貸和土地兩個閘門”的宏觀調(diào)控政策下被抑制的地方投資，終于迎來了一場空前的盛宴。與前面所提到的羞答答的市政債券、打捆貸款、銀信政合作和城投債相比，銀行借貸資金在各級政府體系與國有銀行體系之間，形成一個特有管道。一方急于放貸，一方急著搞項(xiàng)目，頓時交投兩旺，場面盛大。
?。ㄗ髡邌挝唬簢倚姓W(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部）
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