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下載安裝Flash播放器——林地質量不高，生產力低下。我國大部分林地分布在干
旱半干旱地區(qū)，土層瘠薄、水肥條件差，林地生產力低。全國喬
木林單位面積蓄積量不到86 立方米/公頃，僅是世界平均水平的
78%；林分平均郁閉度只有0.56，只相當于正常密度的67%；森
林年凈生長量僅為3.85 立方米/公頃，相當于林業(yè)發(fā)達國家的一
半左右。現(xiàn)有森林呈現(xiàn)人工純林多、混交林少，單層林多、復層
林少，中幼林多、成過熟林少等現(xiàn)象，森林資源總體質量不高。
特別是約占我國林地總量60%的集體林地，單位面積蓄積量只有
53 立方米/公頃。
——林地退化明顯，治理難度大。全國有近500 萬公頃林地
退化為疏林地，超過5000 萬公頃林地退化為郁閉度小于0.4 的
低質低效林地，尤其是西部地區(qū)、南方地區(qū)以及集體林區(qū)的林地
退化十分嚴重。在林地中，宜林荒山荒地、沙荒地等占到14.5%，
其中超過60%的宜林地分布于西北、華北北部和東北西部等“三
北”干旱、半干旱地區(qū)，造林比較困難，恢復植被難度大。毀林
開墾和征占用等消耗的多是優(yōu)質林地，通過石漠化治理等增加的
多是質量不高的林地。
——違法使用林地屢禁不止，管理形勢嚴峻。隨著我國工業(yè)
化、城鎮(zhèn)化步伐的加快，各項建設對土地的需求增加，加之國家
對耕地保護力度的加大，大量的用地項目大規(guī)模向林地轉移，毀
林開墾、蠶食林地和非法占用林地的現(xiàn)象日趨嚴重。2006－2008
年，全國共發(fā)生違法征、占用林地林業(yè)行政案件3.9 萬起，損失
林地4.9 萬公頃，損失林木2.2 萬立方米，違法使用林地的形勢
依然嚴峻。
第二節(jié) 必要性與緊迫性
——是保障國土生態(tài)安全、建設生態(tài)文明的基本要求。隨著
經濟社會的發(fā)展，人們對綠色生態(tài)空間和生態(tài)文化的需求迅速增
長。但目前全國生態(tài)狀況整體惡化的趨勢尚沒有得到根本遏制，
林地退化、水土流失、土地沙化依然嚴重，自然災害頻繁，防災
減災任務十分繁重。在此形勢下，要實現(xiàn)黨的十七大提出的建設
生態(tài)文明、建成生態(tài)環(huán)境良好國家的新要求，完成黨中央、國務
院提出的到2020 年森林覆蓋率達到23%以上的戰(zhàn)略目標，迫切
需要統(tǒng)籌安排經濟社會發(fā)展與生態(tài)建設用地需求，保障生態(tài)、經
濟、社會的協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。
——是加強節(jié)能減排、提高林業(yè)應對氣候變化能力的客觀要
求。森林是陸地最大的儲碳庫和最經濟的吸碳器，林業(yè)在應對氣
候變化的間接減排方面具有無可比擬的優(yōu)勢。我國現(xiàn)有森林每年
吸收9 億多噸碳，凈吸收量達到了每年工業(yè)碳排放的8%。在2007
年的APEC 會議上，中國政府提出的建立“亞太森林恢復與可持
續(xù)管理網絡”的重要倡議，被國際社會譽為應對氣候變化的森林
方案。聯(lián)合國《氣候變化框架公約》第13 次締約方大會將植樹
造林、加強撫育、減少毀林、控制森林退化作為巴厘島路線圖的
重要內容。2007 年頒發(fā)的《中國應對氣候變化國家方案》將植
樹造林、發(fā)展森林資源作為減緩氣候變化的重要措施之一。而提
高林業(yè)應對全球氣候變化的能力，需要從根本上增加林地面積，
提高森林保有量，從而增強森林植被的碳匯功能。胡錦濤主席在
氣候變化峰會上向國際社會做出的爭取到2020 年比2005 年森林
面積增加4000 萬公頃、森林蓄積增加13 億立方米的目標，將保
護利用林地、增加森林資源提高到了國家目標和戰(zhàn)略高度。
——是滿足市場需求、增強木材及林產品供給能力的必然要
求。隨著我國經濟社會的快速發(fā)展，木材及其制品的國內消費也
在迅速增長，其中人造板、紙漿及紙張消費已居世界第二位。2007
年，我國林產品折算的木材消費總量約3.71 億立方米，但木材
產品市場國內供給僅為2.02 億立方米，實際消費缺口超過1 億
立方米。據(jù)測算，到2020 年，我國木材消費總量將提高到4.57
－4.77 億立方米，木材供應缺口將長期保持在1－1.5 億立方米
左右。如此巨大的需求缺口，僅依靠進口和節(jié)約資源是遠遠不夠
的，迫切需要立足國內，統(tǒng)籌安排好木材及林產品生產用地，提
高森林經營水平，最大限度地滿足經濟社會發(fā)展對木材及林產品
的需求。
——是加強林地宏觀調控、適應國土區(qū)域利用格局的形勢要
求。當前，我國正在根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開
發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經濟布局和國土利
用格局，完善區(qū)域政策，調整功能布局，形成合理的空間開發(fā)結
構。林地作為鞏固并擴大綠色生態(tài)空間、改善生態(tài)環(huán)境、保障生
態(tài)安全的重要載體，為適應國家新時期區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，需要及時
調整適應于國土區(qū)域開發(fā)利用格局的林地保護利用結構、布局、
管理政策和措施，實行分區(qū)施策、分類指導、分級管理。