哈爾濱大停水、徽縣血鉛超標(biāo)、岳陽砷毒事件……在經(jīng)歷了連年發(fā)生的多起重大環(huán)境事故后，《環(huán)境保護法》終于即將迎來它誕生18年來的首次修訂。據(jù)了解，這次修訂的焦點將是強化對政府環(huán)保責(zé)任的問責(zé)。
“政府在環(huán)境保護方面不作為、干預(yù)執(zhí)法及決策失誤是造成環(huán)境頑疾久治不愈的主要根源?！?月26日，國家環(huán)?？偩指本珠L潘岳在接受本報采訪時說，“這次修訂就是要解決這一問題?！?/p>
自2004年環(huán)保風(fēng)暴開始，環(huán)?？偩忠呀?jīng)連續(xù)動用了環(huán)評強化以及區(qū)域限評等多個技術(shù)工具，但仍難以遏制環(huán)境事件高發(fā)的勢頭，為此，潘岳倡議啟動《環(huán)境保護法》修訂的專題研究工作。
據(jù)悉，就《環(huán)境保護法》的修訂，在潘岳提議下，環(huán)?？偩忠堰M(jìn)行了數(shù)月的意見征集和內(nèi)部調(diào)研，并成立了修訂課題組。有關(guān)的前期準(zhǔn)備工作將在3月份全國“兩會”召開前告一段落。
根據(jù)修訂課題組在調(diào)研后提出的思路，針對政府未完成環(huán)境責(zé)任目標(biāo)、干預(yù)環(huán)境執(zhí)法、決策失誤造成重大環(huán)境事故、明顯的環(huán)境不作為等行為，修訂后的《環(huán)境保護法》將制訂具體可操作的問責(zé)條款。
政府問責(zé)磨劍霍霍
現(xiàn)行《環(huán)境保護法》頒布于1989年，此后18年間從未進(jìn)行過修訂。而這18年間，中國的環(huán)境問題在經(jīng)濟持續(xù)高速增長下日益嚴(yán)峻。僅2006年，就發(fā)生了甘肅徽縣數(shù)百村民血鉛超標(biāo)、湖南岳陽飲用水源砷超標(biāo)兩起重大環(huán)境事件。中國的環(huán)保防線也全線告急。2006年單位能耗、主要污染物排放、單位工業(yè)用水等幾項重要環(huán)保指標(biāo)均告失守。這一切都是在高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)拉動GDP超速增長的背景下發(fā)生的。
“一些地方領(lǐng)導(dǎo)人選擇了‘先發(fā)展、后環(huán)?！牡缆罚踔撂岢觥畬幙蓡芩?，不要餓死’的口號?！薄董h(huán)境保護法》修訂課題組的一位專家介紹說，一些地方政府出臺各種“土政策”阻撓和干預(yù)環(huán)保執(zhí)法，包庇縱容污染行為?！坝幸淮苇h(huán)保專項行動，我們就發(fā)現(xiàn)有18個地方制定了200多項違反環(huán)保法律法規(guī)的‘土政策’?！?/p>
“政府不履行環(huán)境責(zé)任以及履行環(huán)境責(zé)任不到位，已成為制約我國環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重障礙，必須狠下決心徹底解決。”潘岳說。
而現(xiàn)行《環(huán)境保護法》對政府的約束軟弱無力。已有的條款過于原則，沒有明確規(guī)定政府部門如何履行其責(zé)任以及如何保證其履行責(zé)任，無法發(fā)揮規(guī)范和約束政府的作用。除非發(fā)生重大的環(huán)境污染事故，地方政府一般很少因環(huán)保問題而被問責(zé)。
另外，政府管理體制缺少有利于環(huán)保的利益導(dǎo)向機制，以及中央和地方事權(quán)劃分，沒有突出“屬地管理”，也是現(xiàn)行《環(huán)境保護法》規(guī)范的明顯缺失。這導(dǎo)致國家環(huán)境保護的強烈政治意愿在地方被打折扣。
環(huán)?？偩值囊豁椪{(diào)查顯示，目前全國的7500多個化工石化建設(shè)項目，81%布設(shè)在江河水域、人口密集區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域。這種布局很大程度上是出自于各個地方政府的利益需要，根本沒有也難以從環(huán)保的角度在宏觀層面上加以考慮。
因此，在2006年4月召開的第六次全國環(huán)保大會上，國務(wù)院總理溫家寶提出，地方政府要對環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)，要建立環(huán)保目標(biāo)管理責(zé)任制和環(huán)保工作問責(zé)制，并將環(huán)保目標(biāo)納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價范圍和干部政績考核。
根據(jù)中央高層的這一精神，修訂課題組此次提出的修法思路中，全部的新制度設(shè)計指向強化政府責(zé)任，規(guī)范和約束政府行為，對企業(yè)和個人環(huán)保責(zé)任的著墨則很少?！皯?yīng)當(dāng)通過這部法律修改，強化各級政府作為環(huán)境保護第一責(zé)任人的責(zé)任和義務(wù)，使各級政府領(lǐng)導(dǎo)對于落實科學(xué)發(fā)展觀和履行環(huán)境保護責(zé)任真正‘入腦入心’。”潘岳說。
修訂后的《環(huán)境保護法》將進(jìn)一步明確政府環(huán)境責(zé)任的追究機制，對未完成環(huán)境責(zé)任目標(biāo)、造成跨界環(huán)境糾紛、干預(yù)環(huán)境執(zhí)法、決策失誤、造成重大環(huán)境事故、明顯的環(huán)境不作為，將制訂具體可操作的問責(zé)條款。
“區(qū)域限批”常態(tài)化
這次修法，另一項重要內(nèi)容就是將近年環(huán)?？偩衷趯ｍ椥袆又型瞥龅囊恍┨剿餍耘e措加以制度化、法制化。戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度、生態(tài)區(qū)劃與環(huán)境功能區(qū)劃制度、環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制、環(huán)境質(zhì)量公告和信息發(fā)布制度等近年來推出的探索性的新措施都可能被納入修訂后的《環(huán)境保護法》。
2007年初，國家環(huán)?？偩质状螁印皡^(qū)域限批”政策，對4個行政區(qū)域、4個電力集團的所有建設(shè)項目實行停批、限批，并建議監(jiān)察部門追究有關(guān)人員的行政責(zé)任。
這是中國環(huán)保部門成立30多年來采取的最為嚴(yán)厲的行政懲罰手段。但潘岳在接受本報記者采訪時表示，希望能夠把“區(qū)域限批”常態(tài)化，而不再只是每年年初例行的“環(huán)保風(fēng)暴”。
這次可能將被納入修訂后的《環(huán)境保護法》中的超總量地區(qū)暫停開發(fā)制度，就與“區(qū)域限批”制度異曲同工。這一制度規(guī)定，國務(wù)院將主要污染物總量控制指標(biāo)逐級分解到地方各級人民政府；對超過污染物總量控制指標(biāo)、生態(tài)破壞嚴(yán)重或者尚未完成生態(tài)恢復(fù)任務(wù)的地區(qū)，不得審批新增污染物排放總量和對生態(tài)有較大影響的建設(shè)項目。
跨省污染賠償立規(guī)
在課題組提出的新制度設(shè)計中，還有不少是針對一些長期沒能很好解決的環(huán)境痼疾的。如跨界環(huán)境責(zé)任協(xié)調(diào)制度要求建立跨省界河流斷面水質(zhì)考核制度，省級人民政府應(yīng)當(dāng)確保出境水質(zhì)達(dá)到考核目標(biāo)。
這一修訂思路顯然有著很強的現(xiàn)實針對性。2005年11月，位于松花江上游吉林省的中吉化雙苯廠發(fā)生爆炸，嚴(yán)重污染松花江，使下游黑龍江的哈爾濱經(jīng)歷了為期4天的大停水。而在此之前，吉林境內(nèi)的第二松花江邊的化工企業(yè)排出的污物，多年來不斷污染松花江。黑龍江和吉林兩省之間因為松花江的污染問題一直摩擦不斷。
而在山東，上游河南、河北超標(biāo)排污致使漳衛(wèi)新河污染嚴(yán)重，醬稠、渾濁的河水散發(fā)著刺鼻的臭味。抽水澆地，莊稼立即枯萎發(fā)黃，地里板結(jié)，一層白堿。污染造成土質(zhì)下降，使下游山東的無棣縣小麥畝產(chǎn)量由原來的平均800斤下降到不足300斤。不少農(nóng)民“因污返貧”，而未得到任何補償。
針對跨省污染問題，修訂后的《環(huán)境保護法》，將很可能把區(qū)域生態(tài)補償制度納入其中。這項制度規(guī)定，上游省份排污對下游省份造成污染事故的，上游省級人民政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠付補償責(zé)任，并依法追究相關(guān)單位和人員的責(zé)任。
修法思路的另一個亮點是要求各級政府成立環(huán)境保護事務(wù)的政府高層協(xié)調(diào)機構(gòu)(環(huán)委會)，作為環(huán)保事務(wù)的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。同時，要建立跨行政區(qū)環(huán)境問題的監(jiān)督協(xié)調(diào)機制，為此，國家將設(shè)置區(qū)域性環(huán)保派出機構(gòu)，協(xié)調(diào)和督促有關(guān)地方政府的環(huán)保工作。
不過，潘岳謹(jǐn)慎地強調(diào)，以上這些思路只能反映一種修訂法律的建議，如今只是進(jìn)入課題研究階段，落實到具體條文中，還需要更多相關(guān)部門的共識，還需要全國人大的最后審定，甚至可能還要經(jīng)過一輪輪的更加復(fù)雜的協(xié)商。但既然已經(jīng)啟動了，就不會停止。（本報記者 牛曉波 楊磊）
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