二、解決困難群體社會保障問題的政策措施
要把解決困難群體的社會保障問題放在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展更加突出的位置。通過深化改革、完善制度、加大投入，更好地保障困難群眾的基本生活和醫(yī)療需要。在社會保障制度中，社會保險和社會救助是其最主要的兩個支柱，在我國，社會保險以相對穩(wěn)定的就業(yè)關(guān)系為前提，是就業(yè)關(guān)聯(lián)的社會保障制度，更加強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的對等。社會救助是政府的無償轉(zhuǎn)移支付，更體現(xiàn)財政收入再分配職能。對困難群體而言，他們大多數(shù)人沒有工作或就業(yè)關(guān)系不穩(wěn)定，本身無力參加社會保險。因此，社會救助制度建設(shè)是解決困難群體社會保障問題的關(guān)鍵，同時通過完善社會保險制度作為配合。
（一）以新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村最低生活保障制度為重點推進(jìn)農(nóng)村社會保障事業(yè)發(fā)展。
一是加快推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)已經(jīng)實施兩年，試點工作取得了一定成績，但在運(yùn)行和管理中也存在較大問題。主要表現(xiàn)在制度本身與農(nóng)民之間缺乏良性互動，籌資、管理和監(jiān)督成本偏高，人均籌資水平過低。應(yīng)注意增加農(nóng)民對新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度設(shè)計和運(yùn)行的參與，加強(qiáng)民主管理和社會監(jiān)督，切實體現(xiàn)其“合作”特色，在此基礎(chǔ)上鼓勵農(nóng)民適當(dāng)提高繳費(fèi)水平。同時，政府也要提高對新型合作醫(yī)療的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。此外，應(yīng)將新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村醫(yī)療救助制度二者進(jìn)行整合，以簡化農(nóng)村醫(yī)療保障制度設(shè)計，降低制度運(yùn)行成本，提高制度運(yùn)行效率。
二是進(jìn)一步做好對貧困農(nóng)民的基本生活保障工作。黨的十六屆三中全會提出，有條件的地方探索建立農(nóng)村最低生活保障制度。農(nóng)村低保工作的開展有利于保障貧困農(nóng)民（包括貧困老年人）的基本生活，減輕農(nóng)村養(yǎng)老工作面臨的壓力。各地可積極探索在對特困戶救助、農(nóng)村五保供養(yǎng)、口糧救濟(jì)等制度進(jìn)行整合的基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一的農(nóng)村最低生活保障制度。隨著國家財力的增強(qiáng)再逐步將相對貧困人口納入農(nóng)村低保范圍?？紤]到貧困人口多居住在中西部貧困地區(qū)，地方財力有限，農(nóng)村低保資金應(yīng)主要由中央和省級政府負(fù)擔(dān)，建議中央財政設(shè)立農(nóng)村最低生活保障專項補(bǔ)助資金，對困難地區(qū)農(nóng)村低保制度建設(shè)給予支持。
（二）解決失地農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民工社會保障問題，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌發(fā)展
失地農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民工是介于城市居民和農(nóng)民之間的邊緣群體，解決好他們的社會保障問題是推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵。
失地農(nóng)民社會保障政策既要針對其自身的實際情況，因地制宜，因人而異，也要立足于現(xiàn)有的城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會保障制度框架。對有勞動能力的失地農(nóng)民，首先應(yīng)著眼于促進(jìn)其就業(yè)。在實現(xiàn)就業(yè)的基礎(chǔ)上，以企業(yè)職工或靈活就業(yè)人員的身份參加城鎮(zhèn)社會保險來解決其養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的保障問題，符合條件的還可按有關(guān)規(guī)定享受城市醫(yī)療救助和最低生活保障等政策。對無勞動能力的失地農(nóng)民，若領(lǐng)取土地補(bǔ)償費(fèi)后生活仍有困難的，在城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)的，可優(yōu)先考慮將其轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，并按規(guī)定享受城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度和城市醫(yī)療救助制度。未轉(zhuǎn)為城市戶口的，符合條件的可按當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)規(guī)定享受農(nóng)村特困戶救助和農(nóng)村醫(yī)療救助，還可在自愿的基礎(chǔ)上參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。有條件的地區(qū)，也可以探索在整合養(yǎng)老保障、失業(yè)保障和最低生活保障等功能的基礎(chǔ)上為失地農(nóng)民建立基本生活保障。通過失地農(nóng)民個人繳費(fèi)、集體扶持和政府適當(dāng)補(bǔ)助的方式建立失地農(nóng)民基本生活保障基金，在農(nóng)民失地后逐月向其發(fā)放基本生活費(fèi)，保障其基本生活。
對農(nóng)民工，首先應(yīng)保障他們獲得相當(dāng)于自己勞動價值的工資收入，并保證及時足額到位。在社會保障方面，很多農(nóng)民工在采礦、建筑等高危行業(yè)工作，勞動條件比較惡劣且工作時間較長，是工傷風(fēng)險最大的群體之一，首先應(yīng)該盡快將盡可能多的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)工傷保險，解決他們在工作中遭受事故傷害或者患職業(yè)病時的醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題。對在城市工作的勞動關(guān)系相對穩(wěn)定的農(nóng)民工，可將其納入統(tǒng)一的基本醫(yī)療保險統(tǒng)籌。
（三）推進(jìn)城市醫(yī)療救助工作
目前城市低保工作已經(jīng)基本實現(xiàn)動態(tài)管理下的應(yīng)保盡保，城市貧困人群的基本生活有了一定保障。但是，解決他們的基本醫(yī)療問題還有很多工作要做。2005年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部、財政部關(guān)于建立城市醫(yī)療救助制度的意見，城市醫(yī)療救助工作開始起步，中央財政2005年和2006年分別安排了3億元專項補(bǔ)助資金。隨著城市醫(yī)療救助工作的開展，各級政府也應(yīng)大力增加投入規(guī)模。
（四）促進(jìn)困難群體就業(yè)應(yīng)從制度創(chuàng)新和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長入手
為幫助困難群體就業(yè)，應(yīng)主要從以下幾方面著手：一是政府要鼓勵和支持困難群體的職業(yè)技能培訓(xùn)工作。通過政府支持，促進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民工、有勞動能力失地農(nóng)民、下崗失業(yè)人員等困難群體及用人單位進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)的積極性，提高他們的就業(yè)能力。政府可對培訓(xùn)工作給予一定的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，困難地區(qū)由中央財政給予適當(dāng)補(bǔ)助。二是進(jìn)一步深化政府行政管理體制改革，切實減少對市場和企業(yè)的各種不正當(dāng)政府干預(yù)，消除出于部門利益和個人利益而進(jìn)行的設(shè)租和尋租行為，進(jìn)一步開放市場競爭，打破行業(yè)壟斷特別是行政性壟斷，為社會成員提供盡可能多的創(chuàng)業(yè)機(jī)會和盡可能好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境。三是研究完善支持中小企業(yè)和個人創(chuàng)業(yè)的融資渠道，并可通過財政貼息給予必要的支持。
（五）進(jìn)一步完善公共財政體制，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，增加國家對社會保障事業(yè)的投入
解決困難群體的社會保障問題，必要的財力支持是關(guān)鍵。從國際經(jīng)驗看，社會保障支出在很多國家是財政支出的最主要部分，近年來我國財力已經(jīng)有了明顯增強(qiáng)。因此，進(jìn)一步增加社會保障支出規(guī)模和比重既是必要的，也是可能的。政府財政支出應(yīng)進(jìn)一步體現(xiàn)公共服務(wù)職能，盡可能減少直至取消在一般競爭性領(lǐng)域的投資，停發(fā)長期建設(shè)性國債，調(diào)整財力用于社會保障、就業(yè)等社會事業(yè)領(lǐng)域，為全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會提供更好的資金保障。
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