編者按：我國在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，社會(huì)公共需求全面快速增長。在這個(gè)特定背景下，加快建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。為此，要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，在加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，加快建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制。中國（海南）改革發(fā)展研究院2006年7月8-9日在海口舉辦的“中國：公共服務(wù)體制建設(shè)與政府轉(zhuǎn)型國際研討會(huì)”，圍繞“公共服務(wù)體制的國際比較”、“公共需求變化與公共服務(wù)體制”、“公共服務(wù)體制與政府轉(zhuǎn)型”等議題進(jìn)行了深入的研討。中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)會(huì)長、中國（海南）改革發(fā)展研究院院長高尚全特為此撰文：
公共服務(wù)體制建設(shè)的核心是政府轉(zhuǎn)型
在目前改革階段，我認(rèn)為，改革的難點(diǎn)、切入點(diǎn)和攻堅(jiān)點(diǎn)應(yīng)該是，在以人為本的科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，以公共服務(wù)體制建設(shè)為重點(diǎn)的政府轉(zhuǎn)型，不斷轉(zhuǎn)變和優(yōu)化政府職能，為公眾提供基本而有保障的公共物品，使公共服務(wù)體制建設(shè)與政府轉(zhuǎn)型之間形成良性循環(huán)。
一、我國公共服務(wù)體制改革有其現(xiàn)實(shí)迫切性
我國既是一個(gè)轉(zhuǎn)軌大國，同時(shí)又是發(fā)展大國，轉(zhuǎn)軌過程中的復(fù)雜性決定了建立公共服務(wù)體制具有其艱巨性和現(xiàn)實(shí)迫切性，需要比其它轉(zhuǎn)軌國家付出更大的努力。
與市場化改革的進(jìn)程相對比，目前我國公共服務(wù)體制的建設(shè)嚴(yán)重滯后，迫切需要改變。經(jīng)過28年改革的不斷推進(jìn)，我國的經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)位居世界第四，有些經(jīng)濟(jì)學(xué)家甚至在此基礎(chǔ)上預(yù)測，在本世紀(jì)中期，我國的經(jīng)濟(jì)總量將名列世界前茅。但從另一個(gè)方面來看，經(jīng)濟(jì)高速增長的背后隱憂不少。撇開資源環(huán)境的約束不論，我國貧困人口目前仍有2000多萬，且處于貧困邊緣的人口有5000萬以上，如果按照世界銀行對于發(fā)展中國家制訂的人均日消費(fèi)低于1美元計(jì)算，我國貧困人口的比例高達(dá)30～40%。絕對貧困人口的減少和反復(fù)已經(jīng)遇到了不可逾越的障礙，制度瓶頸制約著貧困人口生活狀況的繼續(xù)改善，如城鄉(xiāng)“二元化”、非經(jīng)濟(jì)因素對收入差距的作用等。這種貧富差距過大一定程度上源于公共服務(wù)體制的缺失。發(fā)揮公共服務(wù)體制對優(yōu)化分配和再分配過程中的作用，對于緩解以地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距為主要標(biāo)尺的貧富差距有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，關(guān)鍵是看其可能性和供給制度安排中主體積極性作用的發(fā)揮。
應(yīng)該指出的是，從發(fā)展的角度來看，撇開我國龐大的人口數(shù)量，如果單純用國際貿(mào)易中的比較優(yōu)勢理論來解釋我國的國際競爭力，我國的生產(chǎn)力發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已經(jīng)有了很大提高，而上層建筑的制約效應(yīng)比較明顯。就社會(huì)總產(chǎn)品而言，應(yīng)該說具備了為廣大群眾提供比以前更多、更好的公共產(chǎn)品的能力，去年我國的財(cái)政總收入已經(jīng)超過3萬億元，近年來的增幅更是遠(yuǎn)超過GDP的增幅。但是，隨著公共服務(wù)體制的變遷，公共服務(wù)的供給發(fā)生了缺位和一定程度的扭曲。如何將這種供給潛力轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的有效供給，是這次研討會(huì)議的重要議題之一。我認(rèn)為，從公共產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)來看，應(yīng)該體現(xiàn)以人為本的要求，優(yōu)先解決廣大群眾的迫切需求，如就業(yè)、教育、醫(yī)療等。在解決這些問題的過程中，要注意短期問題解決與長期社會(huì)發(fā)展之間的均衡，進(jìn)而從根本上促進(jìn)公平與效率的統(tǒng)一。就公共服務(wù)體制建設(shè)而言，迫切需要政府轉(zhuǎn)型，從經(jīng)濟(jì)建設(shè)性政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府，使政府在提供公共服務(wù)方面形成良好的壓力和動(dòng)力機(jī)制。
二、公共服務(wù)體制改革的關(guān)鍵是政府轉(zhuǎn)型
公共服務(wù)體制的建設(shè)主體是政府，政府轉(zhuǎn)型對于對我國而言尤其重要。在公共服務(wù)體制中，政府發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用，這與其公共職能的定位高度相關(guān)。各級政府如果不能充分體現(xiàn)民意，順利進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，則公共服務(wù)體制很難建立和完善，為公眾服務(wù)的積極性很可能為機(jī)構(gòu)的私利所左右。
從國際角度來看，在不同的國家，政府在公共服務(wù)中占據(jù)的地位不同。在北歐一些國家，采用的“高工資、高稅收、高福利”的公共產(chǎn)品供給體制，為居民提供了從搖籃到墳?zāi)沟幕颈ＷC，主要通過政府財(cái)政支出來實(shí)現(xiàn)這個(gè)功能，更多地體現(xiàn)了公平；與之相反的是，在國際競爭中居于領(lǐng)先地位的美國則更多采用市場化的辦法。美國近年來對社會(huì)福利制度進(jìn)行了調(diào)整，社會(huì)保障資金的很大部分通過資本市場進(jìn)行運(yùn)作，比較穩(wěn)定的收益率總體上保證了基本公共產(chǎn)品的供應(yīng)，但是兩極分化極其明顯。從總體而言，一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)表明，在發(fā)達(dá)國家，隨著“福利國家”的建立和新公共管理運(yùn)動(dòng)的開展，政府支出中的社會(huì)保障支出占政府總支出的比重高達(dá)1/3到1/2，與我國目前經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出占比極高形成明顯的反差。
從我國的國情出發(fā)，在我國人均收入偏低、分配嚴(yán)重不均、資本市場等發(fā)展很不完善的情況下，公共服務(wù)體制建設(shè)的主體只能是政府。我國提供公共服務(wù)的其它主體的發(fā)育和成長的基礎(chǔ)遠(yuǎn)沒有很好地建立，自下而上的民主建設(shè)和利益訴求和表達(dá)機(jī)制受到嚴(yán)重局限。因而奢望非政府部門利用市場機(jī)制的作用解決公共品的供應(yīng)問題無疑很不現(xiàn)實(shí)，在目前情況下只會(huì)加劇其復(fù)雜性，進(jìn)而無助于問題的根本解決。
我國政府在公共服務(wù)體制中的主導(dǎo)地位決定了政府在公共服務(wù)中的“強(qiáng)勢”作用，而不是對市場在這方面的“拾遺補(bǔ)缺”。這里需要強(qiáng)調(diào)指出的是，前面提到的貧困人口數(shù)量減少問題，并不意味著完全是市場化改革過程本身所帶來，只要繼續(xù)市場化就可以完全解決，政府在背后的推動(dòng)作用極其明顯，如各種類型的扶貧計(jì)劃、西部大開發(fā)等等。在推動(dòng)公共服務(wù)體制建設(shè)過程中，政府需要利用市場機(jī)制的作用，而不能簡單地將公共物品供給推向市場，造成政府職能定位的紊亂。出于問責(zé)制、透明化、執(zhí)行力等方面的考慮，政府除了規(guī)范推動(dòng)民間組織在公共服務(wù)體制中發(fā)揮作用以外，必須加快其職能轉(zhuǎn)變，積極推動(dòng)行政管理體制改革，并在這方面取得重要突破。
三、在新時(shí)期必須毫不動(dòng)搖地推進(jìn)以政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)的改革攻堅(jiān)
改革很少是一帆風(fēng)順的，特別我們目前已進(jìn)入重大利益調(diào)整的時(shí)期。對于改革存有各種爭論中的民意釋放是順利推進(jìn)改革的動(dòng)力源泉。在新的歷史時(shí)期，中央充分順應(yīng)民意，審時(shí)度勢，對改革的態(tài)度十分堅(jiān)決，消除了國內(nèi)外各界對改革的疑慮。如胡錦濤總書記3月6日在上海代表團(tuán)中的講話中明確指出，要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持改革的方向，堅(jiān)定改革的信心和決心；堅(jiān)持改革的科學(xué)性與協(xié)調(diào)性；堅(jiān)持改革的普惠性，改革成果要惠及全體人民。溫家寶總理也指出，前進(jìn)盡管有困難，但不能停頓，倒退沒有出路。與之相聯(lián)系，在今年的政府工作報(bào)告中，“改革”字眼出現(xiàn)了多達(dá)83次，提及“體制”的29處，無一不與“改革”緊密相連。
突出政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)的行政管理體制改革是新時(shí)期改革的一個(gè)重要特點(diǎn)。中央過去的改革集中在經(jīng)濟(jì)體制領(lǐng)域，但改革到了深處，必然涉及政府行政體制改革。各項(xiàng)艱巨的改革任務(wù)都與政府職能轉(zhuǎn)變有密切關(guān)系。政府職能不轉(zhuǎn)變，各項(xiàng)改革就很難繼續(xù)推進(jìn)。政府行政管理體制改革已經(jīng)成為改革的中心環(huán)節(jié)。中央“十一五”《規(guī)劃》指出：“加快行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對外開放水平的關(guān)鍵”。要通過推進(jìn)行政管理體制改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)行政管理方式，加強(qiáng)行政法制建設(shè)，形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、促進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)入以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的軌道。
圍繞公共服務(wù)體制建設(shè)和政府轉(zhuǎn)型，我認(rèn)為，當(dāng)前行政管理體制改革的重點(diǎn)有以下幾個(gè)方面：一是加快政府職能轉(zhuǎn)變。合理界定政府在市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的職責(zé)范圍，繼續(xù)推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，加強(qiáng)和完善宏觀調(diào)控，減少和規(guī)范行政審批，解決政府職能越位、缺位、錯(cuò)位的問題，把政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)到“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”上來。二是深化政府機(jī)構(gòu)改革，建立“決策科學(xué)、分工合理、執(zhí)行順暢、運(yùn)作高效、監(jiān)督有力”的行政管理體制，從而發(fā)揮政府在公共服務(wù)體系中的關(guān)鍵性作用。三是健全科學(xué)民主決策機(jī)制，推進(jìn)行政管理決策科學(xué)化、民主化，使改革的成果惠及廣大群眾。四是加快推進(jìn)法治建設(shè)，全面推進(jìn)依法行政，完善行政管理權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化對決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)的監(jiān)督，建立按科學(xué)發(fā)展觀要求的政績考評制度，從而在更廣和更深的層面上推動(dòng)“有限政府”基礎(chǔ)上“公共服務(wù)型”政府的形成和完善。(高尚全)
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