高尚全
當(dāng)前，中國經(jīng)濟社會正處于全面轉(zhuǎn)型時期。十六屆三中全會提出的“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”，不僅反映了新的歷史時期對于發(fā)展的客觀現(xiàn)實要求，也是進一步深化改革的指導(dǎo)思想。改革要為貫徹科學(xué)發(fā)展觀奠定堅實的體制基礎(chǔ)，必須堅持統(tǒng)籌兼顧，注重改革中各種利益關(guān)系的調(diào)整，注重經(jīng)濟、社會和人的全面發(fā)展，注重制度建設(shè)和體制創(chuàng)新。按照新的改革理念，政府改革應(yīng)實現(xiàn)由經(jīng)濟建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，由“全能”型政府向現(xiàn)代責(zé)任政府轉(zhuǎn)變。就當(dāng)前現(xiàn)實情況來說，政府改革的重點應(yīng)放在加快政府職能的轉(zhuǎn)變和強化監(jiān)督制衡機制兩個主要方面。
１．加快政府職能的轉(zhuǎn)變
與成熟的市場經(jīng)濟相比，處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期的政府依然具有—些特殊的發(fā)展職能。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大規(guī)模發(fā)展的初期，政府作為投資建設(shè)主體的功能仍具有重要作用；在市場經(jīng)濟發(fā)展早期，經(jīng)濟運行中不可避免地存在的一些盲目性，政府在規(guī)范市場主體行為方面仍然占有主導(dǎo)性地位；在經(jīng)濟社會全面轉(zhuǎn)型期，制度建設(shè)的深化與完善，既是政府責(zé)無旁貸的任務(wù)，也是政府公共職能的重要內(nèi)容。在這個意義上，可以說中國的市場經(jīng)濟具有較強的“政府主導(dǎo)型”特征。問題不在于現(xiàn)階段“政府主導(dǎo)”應(yīng)不應(yīng)該，而是在于政府行為必須規(guī)范，并且需要根據(jù)市場化實際進程，逐步實現(xiàn)政府自身轉(zhuǎn)型和職能轉(zhuǎn)變。
首先，必須正確處理政府與公民、社會的關(guān)系。政府對人民負責(zé)、“權(quán)為民所用”，是一切政府行為的根本出發(fā)點和歸宿，政府堅持“統(tǒng)治”人民和社會還是服務(wù)于人民和社會，是現(xiàn)代政府與傳統(tǒng)政府理念的根本區(qū)別。根據(jù)現(xiàn)代法治理念，對于公民和社會而言，行為規(guī)范的基本原則是“禁止性”原則，即法律法規(guī)沒有禁止做的事，都是可以做的、不違法的，是規(guī)范政府行為的前提，這一原則體現(xiàn)了鼓勵公民和社會創(chuàng)新活動的精神。而對于政府而言，法治理念則強調(diào)政府只能做法律法規(guī)規(guī)定的事情，這一理念有助于防止政府隨意擴大權(quán)力、抑制公民和社會創(chuàng)新活動、甚至侵害公民權(quán)利行為的發(fā)生。
其次，強化政府的公共服務(wù)職能，大力減少政府直接干預(yù)微觀主體的行為。明確政府公共職能，主要是在非市場領(lǐng)域或市場本身無力調(diào)節(jié)的領(lǐng)域充分發(fā)揮政府作用，解決政府“缺位”的問題。一是制定和完善市場規(guī)則，打破行政性壟斷，消除產(chǎn)權(quán)歧視，強化產(chǎn)權(quán)保護，致力于創(chuàng)造一個有利于各市場主體平等競爭的市場環(huán)境：二是協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的關(guān)系，加強公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、義務(wù)教育、科技基礎(chǔ)研究、生態(tài)和環(huán)境保護，為社會提供市場機制所不能提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)：三是完善收入分配職能，在完善分稅制、企業(yè)和個人所得稅基礎(chǔ)上，建立和健全規(guī)范的對貧困地區(qū)和貧困人口的轉(zhuǎn)移支付制度，完善政府社會保障的基礎(chǔ)平臺，發(fā)展和規(guī)范商業(yè)保險、社會福利事業(yè)，逐步形成較為完整的多層次的社會保障體系。
第三，合理劃分不同層級政府之間、部門之間的職能，規(guī)范政府的收入與支出。目前，各級政府幾乎同中央政府一樣承擔(dān)著大體相同的經(jīng)濟和社會職能，即使是縣級政府的職能，也與中央和省級政府職能在多方面重疊，差別僅在于管理層次和范圍之分。現(xiàn)實經(jīng)濟活動中的“上有政策，下有對策”問題、企業(yè)改革中的“逃、廢債”問題以及“亂集資、亂收費”等等問題屢屢發(fā)生，實際上都在不同程度反映了政府職能劃分模糊的缺陷。在合理劃分政府職能的基礎(chǔ)上，應(yīng)逐步規(guī)范政府收入和支出，政府活動的支出來源只應(yīng)來自公共財政，現(xiàn)實中一些政府部門直接從管理對象收費解決支出不足的做法，必須有計劃、有步驟地清理，直至完全取消。
２．強化和完善政府行為的監(jiān)督和制衡機制
在現(xiàn)代民主政治框架下，政府權(quán)力和責(zé)任的約束機制主要來自民主、法治和公民社會三個方面。民主的約束機制主要是通過公民選舉產(chǎn)生的代表組成的代議民主機構(gòu)來發(fā)揮作用，代議民主機構(gòu)按照法定程序?qū)φ捌涔賳T行使權(quán)力的行為直接或間接地進行詢問、質(zhì)詢并要求其作出解釋或答復(fù)；可以對政府及其官員的嚴(yán)重失職或濫用權(quán)力行為行使包括彈劾、信任投票、罷免等權(quán)力。法治則通過預(yù)先制定的法律及其執(zhí)行機制來界定政府和公民的權(quán)利范圍，抑制政府權(quán)力的任意擴張，確保權(quán)力的行使限制在合法的范圍之內(nèi)。公民社會的約束主要通過輿論監(jiān)督、公民個人或組織與政府的“對話”等形式，表達公民的意愿或訴求，檢測政府權(quán)力運行是否符合“民意”。
強化和完善政府行為的監(jiān)督和制衡機制，首先要求政府活動必須貫徹公開性原則。政治文明和政治民主的重要原則之一，就是公共權(quán)力的行使要透明，這是建立社會監(jiān)督的基礎(chǔ)。公眾只有知道政府在做什么，才能知道政府行為是否合乎法律的要求。政府行政機關(guān)要貫徹行政公開原則，建立公開辦事制度，定期發(fā)布它所掌握的與公眾利益密切相關(guān)的信息，使政府行政活動切實置于社會監(jiān)督之下。
其次，按照政府的責(zé)任與權(quán)力對稱原則，進一步完善政府問責(zé)機制。完善政府問責(zé)機制，不僅要加強政府行政系統(tǒng)內(nèi)部上級對下級的督察，發(fā)揮審計與監(jiān)察部門的作用，更重要的是來自政府“外部”的制衡，特別是人民代表大會制衡。國家審計署不久前向全國人大報告，引起了代表的強烈反響和社會的廣泛關(guān)注，對完善政府問責(zé)機制具有促進作用。政府問責(zé)機制的完善，還要求按照黨政分工的原則，改革執(zhí)政黨的執(zhí)政方式，提高執(zhí)政能力。目前政府問責(zé)一般只能“問”到政府首腦，但實際上許多情況是“一把手”的責(zé)任。執(zhí)政黨的“集體領(lǐng)導(dǎo)”、“集體負責(zé)”與行政權(quán)力與責(zé)任對稱原則往往發(fā)生矛盾，不利于政府問責(zé)機制的完善。
第三，加強對政府行為的社會監(jiān)督，擴大社會參與決策和監(jiān)督的領(lǐng)域。近年來，一些政府及其部門就涉及公民重大利益的公共決策采取聽證會的方式，已經(jīng)體現(xiàn)了社會監(jiān)督的精神，但在聽證程序、聽證與決策關(guān)系等方面仍需進一步完善，避免把聽證單純看作“可聽可不聽”的“征求意見”形式。同時，應(yīng)充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。輿論無疑是一種重要的社會力量，反映的是“人心”向背，用“人心這桿稱”可以“稱出”社會公正的分量。應(yīng)通過完善法律確保媒體的監(jiān)督權(quán)利、規(guī)范其行為，發(fā)揮輿論監(jiān)督的積極作用。(高尚全)
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