改革焦點(diǎn)是棘手的投資權(quán)
在我國事權(quán)合理化進(jìn)程中，政府間事權(quán)有一個(gè)至今未理清的最復(fù)雜、最棘手的糾葛，就是投資權(quán)如何配置的問題。
改革開放以后，沒實(shí)行分稅制的時(shí)候，各級(jí)財(cái)稅系統(tǒng)按照企業(yè)的行政隸屬關(guān)系來組織財(cái)政收入。特別在實(shí)行地方包干制的過程中，地方政府空前的積極性主要體現(xiàn)在盡量多辦自己的企業(yè)。因?yàn)榘凑招姓`屬的關(guān)系，多辦自己的企業(yè)，就能獲得更多的財(cái)源，來壯大地方經(jīng)濟(jì)。所以，投資權(quán)曾經(jīng)很長一段時(shí)間成為地方政府的興奮點(diǎn)。
這當(dāng)然調(diào)動(dòng)了地方的積極性，但是在很大程度上，這只是把過去中央政府集中控制財(cái)權(quán)情況下對(duì)于企業(yè)的控制方式，轉(zhuǎn)移到了地方政府控制企業(yè)的方式上來，都是對(duì)企業(yè)過多的干預(yù)和關(guān)照。于是，在分權(quán)的過程中，企業(yè)總是反映活不起來。原因很簡單，按照行政隸屬關(guān)系組織收入，行政上主管企業(yè)的政府部門就是“婆婆”，其過多干預(yù)和關(guān)照使不同的企業(yè)難以站在公平競爭的起跑線上來開展生產(chǎn)和經(jīng)營。
到了1994年財(cái)稅配套改革的時(shí)候，有了重大轉(zhuǎn)機(jī)。分稅制清楚規(guī)定，所有企業(yè)不分大小，不論行政級(jí)別，在法律面前一律平等，該交國稅交國稅，該交地方稅交地方稅，稅后的收益按照產(chǎn)權(quán)規(guī)范和政策調(diào)節(jié)自主分配。這是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中形成企業(yè)公平競爭環(huán)境的重大進(jìn)步。
但是，中央和地方興辦企業(yè)的投資權(quán)，在1994年處理體制問題的文件中，卻模糊處理了。當(dāng)時(shí)，財(cái)政部業(yè)務(wù)司局的官員曾私下表示，“這個(gè)問題我們是知難而退，不敢說哪級(jí)政府可以辦企業(yè)，哪級(jí)政府不能辦企業(yè)?！?994年財(cái)稅配套改革文件中對(duì)此的表述，等于說各級(jí)政府都有興辦企業(yè)的投資權(quán)。于是，1994年在政府投資的事權(quán)方面，在各級(jí)政府的生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目投資權(quán)上，誰可以進(jìn)入、誰不可以進(jìn)入，仍然沒能清晰界定。
而實(shí)踐中，所有各級(jí)政府在以后的發(fā)展過程中，則繼續(xù)表現(xiàn)出投資辦企業(yè)的興奮度遲遲不能降低。地方政府在財(cái)政困難的情況下，仍然會(huì)從政績考慮，從地方官員“為官一任、造福一方”的壓力考慮，千方百計(jì)從預(yù)算外籌集資金，或者不惜借款興辦企業(yè)。這種對(duì)于企業(yè)投資行為上的興奮狀態(tài)，造成了此后深化改革中難以處理的問題。
央地矛盾依然突出
1998年的時(shí)候，我國政府明確提出建設(shè)公共財(cái)政。此后，逐步明確提出促進(jìn)地方政府把政府職能轉(zhuǎn)向主要提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。但具體實(shí)踐中，地方政府的行為和政策，往往還是更多地傾斜于生產(chǎn)經(jīng)營性的投資活動(dòng)。即使在一些發(fā)達(dá)區(qū)域，盡管領(lǐng)導(dǎo)者已經(jīng)開始意識(shí)到不能直接進(jìn)入企業(yè)投資，但仍然千方百計(jì)以政府官員出面的形式，做招商引資等比較直接的操作，以優(yōu)惠的措施把國外和其他地區(qū)的企業(yè)投資吸引到自己轄區(qū)。
這樣的狀態(tài)延續(xù)了過去中央和地方投資權(quán)的糾葛。過去的具體體現(xiàn)就是中央部門和地方政府之間互相指責(zé)。比如興辦企業(yè)，地方埋怨中央部門把那些經(jīng)營狀態(tài)好、有“油水”的企業(yè)通過一些并不規(guī)范的程序上收，而在這個(gè)企業(yè)經(jīng)營狀況不好的情況下，又可能下放到地方政府。所以，地方指責(zé)中央部門在這方面對(duì)他們有不合理的處理。而中央部門又指責(zé)地方在興辦企業(yè)時(shí)，沒有全局眼光，盲目搞了大量低水平和重復(fù)建設(shè)的投資項(xiàng)目，影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等等。
回顧起來，央地這種相互指責(zé)和實(shí)際形成的投資權(quán)糾葛，本來可以通過1994年財(cái)稅體制配套改革加以解決。但是，在當(dāng)時(shí)種種制約條件下，這種機(jī)會(huì)沒有得以充分利用。而1994年的文件也沒有明確說地方政府應(yīng)當(dāng)逐步退出生產(chǎn)經(jīng)營性投資領(lǐng)域，加上沒有有效改變地方政府政績考核的具體指標(biāo)，所以大部分地方政府直接或者間接興辦企業(yè)的驅(qū)動(dòng)力依舊強(qiáng)大，從而在市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的情況下，中央和地方事權(quán)上的投資權(quán)糾葛雖從行政隸屬關(guān)系控制體系看開始有所淡化，但從財(cái)力分配格局看卻延續(xù)至今。
地方政府應(yīng)從競爭性投資領(lǐng)域撤出
現(xiàn)在，建設(shè)公共財(cái)政已經(jīng)迫切需要進(jìn)一步厘清這個(gè)問題，到底怎么處理生產(chǎn)建設(shè)性投資或者說興辦企業(yè)的投資權(quán)問題？從中長期發(fā)展來看，建議我國應(yīng)該結(jié)合《預(yù)算法》的修訂，明確使地方政府逐步從興辦企業(yè)的投資領(lǐng)域撤出。
在我國四級(jí)地方政府中，可以首先要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣一級(jí)的政府，真正把職能收縮到公共產(chǎn)品的提供和服務(wù)方面，而不再去介入投資興辦企業(yè)。再高端的地方政府也應(yīng)該逐漸從生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域退出。
如果以后財(cái)政改革能夠?qū)崿F(xiàn)“扁平化”，即只有省和市縣兩個(gè)層級(jí)，那么按照市場經(jīng)濟(jì)的總體要求，對(duì)中央和地方事權(quán)的劃分，相對(duì)合理和清晰化的處理也應(yīng)該是明確從省到市縣所有地方政府都應(yīng)退出生產(chǎn)經(jīng)營性投資。那時(shí)即使有“地方投資”，也只能投資公共工程、公益性的基礎(chǔ)設(shè)施，至多包括一些在當(dāng)?shù)貛в袦?zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)如自來水廠等實(shí)體建設(shè)，但明顯區(qū)別于一般競爭性投資。
地方政府退出一般競爭性投資領(lǐng)域得到明確后，中央政府可以有限地參與一些競爭性或多少帶有一些競爭性的投資，但主要介入的是一些特大型、長周期、跨地區(qū)的帶有戰(zhàn)略意義的項(xiàng)目。比如寶鋼、三峽工程和京九鐵路等等。
這種特大型項(xiàng)目，盡管或多或少帶有一定競爭性，在可預(yù)見的歷史時(shí)期內(nèi)，中央政府不參與是不現(xiàn)實(shí)的。但是，之所以提出中央政府參與這種特大型項(xiàng)目“有限”，不但指數(shù)量上不能太多、投資方式上“少花錢，多辦事”，而且原則上要求：能夠靠貼息解決，政府就不一定參股；能以參股的方式興辦，就不一定控股；能相對(duì)控股，就不一定要絕對(duì)控股。中央政府仍然要盡可能把公共財(cái)力更多地用于比較純粹的公共產(chǎn)品和其他準(zhǔn)公共產(chǎn)品方面。
所以，中央政府即使參與一定競爭性和具有市場調(diào)節(jié)功能的投資，原則上還是盡可能讓市場發(fā)揮資源配置作用，引導(dǎo)企業(yè)更積極地進(jìn)入這些投資領(lǐng)域。這樣一來，既能夠處理好政府和企業(yè)的關(guān)系，同時(shí)也有利于解決過去中央和地方之間長期扯不清的投資權(quán)糾葛。
逐步形成事權(quán)明細(xì)
如果最為棘手的各級(jí)政府投資權(quán)問題能夠合理地厘清，其他公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面的事權(quán)便相對(duì)好處理，哪些分別承擔(dān)、哪些共同分擔(dān)，可以動(dòng)態(tài)調(diào)整優(yōu)化，由粗到細(xì)地形成從中央到地方各級(jí)的事權(quán)明細(xì)單和職責(zé)分擔(dān)具體方案。
如果在劃分中央和地方事權(quán)合理分工大框架的過程中，遲遲處理不好投資權(quán)這個(gè)過去始終在中央和地方之間談不攏、傷感情的糾葛問題，財(cái)政改革的其他問題很難順利調(diào)整。相反，這個(gè)棘手難題能夠處理好，其他問題處理起來就相對(duì)簡單。比如，外交和國防顯然是中央政府的事權(quán)，而類似社區(qū)服務(wù)這樣的區(qū)域性公共產(chǎn)品顯然是地方政府的事權(quán)，有些基礎(chǔ)設(shè)施也可以在中央和各層級(jí)之間形成相對(duì)清晰的分工，比如國道由中央政府牽頭建設(shè)，省道由省級(jí)政府牽頭建設(shè)并負(fù)主要管理責(zé)任。這樣可以逐漸形成一套事權(quán)明細(xì)單。所有事權(quán)對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)式經(jīng)費(fèi)分擔(dān)比例，進(jìn)而都可以較容易得到合理的處理。 (賈康 作者為財(cái)政部財(cái)政科研所所長、研究員)
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