十一五期間，國家將逐步實施免費(fèi)義務(wù)教育，首先對部分農(nóng)村困難學(xué)生然后擴(kuò)大到所有義務(wù)教育階段的學(xué)生，實行免除書本費(fèi)、雜費(fèi)，并補(bǔ)助寄宿學(xué)生生活費(fèi)，簡稱“兩免一補(bǔ)”。同時，全國人大還將遵循普及、質(zhì)量和均衡的主線修訂《義務(wù)教育法》，確保我國義務(wù)教育健康發(fā)展。這些都是深得人心的喜訊，是黨、政府和人民群眾共同的價值訴求，是我國和諧社會愿景的必然要求。
為了確保農(nóng)村地區(qū)兒童也能受到免費(fèi)的高質(zhì)量的義務(wù)教育，我們認(rèn)為，有兩個難點要突破，一是中央和地方財政博弈問題，二是教師制度建設(shè)問題。
首先談?wù)劦谝粋€問題。在“兩免一補(bǔ)”政策出臺時，規(guī)定中央財政負(fù)責(zé)“一免一補(bǔ)”即負(fù)責(zé)免除書本費(fèi)，并補(bǔ)助寄宿學(xué)生生活費(fèi)，地方財政配套，負(fù)責(zé)免除雜費(fèi)。中央和地方惠及的困難學(xué)生數(shù)量要一致。經(jīng)過一年來的實踐表明，中央財政有較強(qiáng)的實力實施免費(fèi)義務(wù)教育，而有些地方則力不從心。例如，2005年年初時，有些省上報的應(yīng)該得到“兩免一補(bǔ)”的學(xué)生數(shù)量較大，后來發(fā)現(xiàn)自身財力不足，只好減少上報數(shù)量，以減少地方免除雜費(fèi)的開支。
實際上，這類問題在過去也經(jīng)常發(fā)生，中央為了調(diào)動地方積極性，每每無不要求地方做出些相應(yīng)的配套為前提；地方為了得到中央的財政支援，不惜許諾夸口，而實際則不完全兌現(xiàn)。由此形成了中央和地方的博弈關(guān)系。當(dāng)前，在關(guān)系到中華民族素質(zhì)的義務(wù)教育問題上出現(xiàn)博弈，與免費(fèi)義務(wù)教育的初衷有些不和諧，本來是令人雀躍的好事恐怕又要出現(xiàn)瑕疵。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某些地方領(lǐng)導(dǎo)，特別是有些貧困地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)早已認(rèn)為，義務(wù)教育作為社會公共資源，其運(yùn)行成本主要應(yīng)該靠“國家”的思想，他們心目中的“國家”即中央財政。公共資源享用權(quán)利的不排他性，以及回報時的無界限性，使得很多地方領(lǐng)導(dǎo)慨嘆“義務(wù)教育辦好了，接受高層次教育的人才流失了，對本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展有什么作用……”。據(jù)統(tǒng)計，目前“兩免一補(bǔ)”只惠及國貧縣3600萬農(nóng)村學(xué)生。以后將有數(shù)以億計的學(xué)生要面臨這種情況，所以要有一個長效機(jī)制保證免費(fèi)義務(wù)教育實施。
在我國，長期存在協(xié)調(diào)條條塊塊關(guān)系的問題。財政管理體制方面一級政府一級財政，各自保持本級財政收支兩條線平衡，實質(zhì)是強(qiáng)化了塊塊的權(quán)力。例如，我們調(diào)研了解到，某縣教育局領(lǐng)導(dǎo)根本不知道教育專項轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，縣一把手說，“你們都知道了，就會天天來要錢了?！钡牵诜侄愔浦?，在中央財政得到強(qiáng)化之后，在對待像義務(wù)教育這樣的公共事業(yè)，條條的作用應(yīng)該強(qiáng)化，中央財政的垂直影響會更加有效。?？顚Ｓ?，封閉管理對保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的直接到位，至關(guān)重要。當(dāng)然，在實踐中需要有紀(jì)檢審計部門督察，更需要有群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和操作透明。否則，免費(fèi)義務(wù)教育和以往的教育轉(zhuǎn)移支付一樣都可能被截留和挪用。
第二個問題，關(guān)于教師制度建設(shè)和農(nóng)村教師問題。
與城市教師相比農(nóng)村教師整體素質(zhì)不高，教師隊伍各種結(jié)構(gòu)（學(xué)歷、年齡、職稱、性別、學(xué)科等）不合理，教師待遇較低，代課教師較多等。農(nóng)村教師問題是否解決是關(guān)系到農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量高低的大問題，而教育質(zhì)量提高會促進(jìn)農(nóng)村教育的普及。在此，我們認(rèn)為要從制度重建的角度思考農(nóng)村教師問題。
1、建立城鄉(xiāng)教師雙向流動制度
就農(nóng)村教師現(xiàn)狀分析，教師流動制度實質(zhì)需要建立雙向流動制度。雙向流動制度包括兩種制度，其一，城市教師支援農(nóng)村教育制度；其二，農(nóng)村教師定期到城市學(xué)校進(jìn)修制度。近年來，各地建立的教師交流制度，大多屬于前一種制度。這類制度一般是運(yùn)用政策導(dǎo)向，引導(dǎo)超編學(xué)校教師調(diào)整充實到缺編學(xué)校任教，城市超編教師調(diào)整到農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)任教。但是，在這種制度運(yùn)行過程中也存在一些問題，一是將教師交流與評職晉級掛鉤，導(dǎo)致鄉(xiāng)村學(xué)校教師感到，“鄉(xiāng)村學(xué)校是城市學(xué)校教師練手的地方”；二是，交流時間較短，一般為一年左右，且不知道下批交流人員是否還接續(xù)進(jìn)行。顯然，這種制度有一定缺陷。因此，要解決農(nóng)村教師問題，建立農(nóng)村教師定期到城市學(xué)校進(jìn)修制度很必要。農(nóng)村教育的發(fā)展不能忽略農(nóng)村教師隊伍建設(shè)，提高農(nóng)村教師自身素質(zhì)才是解決農(nóng)村教師問題和農(nóng)村教育問題的根本。
2、修改教師編制制度
教師制度中教師編制問題對素質(zhì)教育的影響很大。現(xiàn)行城鄉(xiāng)教師資源配置受制于教師編制，不利于素質(zhì)教育開展。教師編制標(biāo)準(zhǔn)主要根據(jù)中央和省級政府頒布的文件，根據(jù)2001年事業(yè)發(fā)展的基數(shù)確定的。其特點是僅僅考慮了生師比一個維度，缺乏素質(zhì)教育理念，缺乏城鄉(xiāng)均衡發(fā)展導(dǎo)向，農(nóng)村學(xué)校教師編制數(shù)普遍少于城市。我們認(rèn)為，要從兩方面入手解決問題。
其一，以農(nóng)村學(xué)校為單位核定教師編制。學(xué)校是素質(zhì)教育的直接的實踐機(jī)構(gòu)。某行政區(qū)域內(nèi)教師編制數(shù)量符合國家有關(guān)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，不能說明該區(qū)域內(nèi)每一個學(xué)校教師隊伍的實際需要數(shù)量；某行政區(qū)域內(nèi)教師隊伍機(jī)構(gòu)合理，不能證明該區(qū)域內(nèi)每一所學(xué)校教師隊伍機(jī)構(gòu)均合理。教師一般不可能跨學(xué)校工作，因此，教師編制要服從教育工作實際的要求，就應(yīng)該以學(xué)校為單位核定。這是實踐的邏輯。
其二，核定教師編制要多維度考慮。我們認(rèn)為，從真正的素質(zhì)教育要求出發(fā)，教師編制除了考慮教職工和學(xué)生比之外，還要考慮任課門數(shù)與教職工比，周課時與教職工比等因素。規(guī)模小的農(nóng)村學(xué)校還要考慮年級數(shù)與教職工比。素質(zhì)教育在實踐中基本要求是學(xué)校開設(shè)的課程門類要齊全。試想學(xué)校因為教師編制數(shù)量緊缺，不得不將教師主要集中于開設(shè)中考和高考要求的必修科目，怎么能實施素質(zhì)教育呢？同時，為了提高教育質(zhì)量也不能不考慮控制教師上課的周課時數(shù)，給教師學(xué)習(xí)、進(jìn)修、備課的必要時間，計算教師編制時忽略周課時與教職工比也是與素質(zhì)教育理念背道而馳的?？梢姡F(xiàn)行教師編制主要是與“應(yīng)試教育”相匹配的，只有與“應(yīng)試教育”相匹配的各種規(guī)章制度逐一廢除，素質(zhì)教育才可能落到實處。
3、規(guī)范代課教師制度
農(nóng)村教師突出問題之一是代課教師問題，特別在西部地區(qū)農(nóng)村，據(jù)報道，目前大約有50萬代課教師。
代課教師問題的解決。主要從工作實際需要出發(fā)，從崗位管理入手，淡化公辦或代課這種身份上的區(qū)分，在同樣教師崗位的工作人員不應(yīng)該有身份歧視。確因崗位需要短期聘任的教師，必須從具備教師資格的人員中招聘，并與之簽訂有期限的聘任合同，實施合同管理。
4、出臺農(nóng)村教師流失補(bǔ)償規(guī)則
吉林省撫松縣一位農(nóng)村學(xué)校校長說：“農(nóng)村教師一旦有了工作業(yè)績就容易被城市或者發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)校吸引走，我們一方面希望教師成為業(yè)務(wù)骨干，另一方面又怕教師出名了流失，有時外出開會我都不敢讓教師去，怕被挖走……?！?/p>
我們在江西省調(diào)研時了解到，近四年中，某農(nóng)村中學(xué)有36名業(yè)務(wù)骨干教師，包括副校長、教導(dǎo)主任等，被廣東、浙江、福建以及本省內(nèi)的城市學(xué)校招聘過去，大大影響了學(xué)校教學(xué)質(zhì)量。類似現(xiàn)象在全國屢屢發(fā)生。
為了消除一些地方領(lǐng)導(dǎo)對農(nóng)村優(yōu)秀教師流失的擔(dān)心，應(yīng)該出臺相應(yīng)的法律法規(guī)加以規(guī)范管理。我們認(rèn)為，農(nóng)村教師被別的學(xué)校無償吸引走，國家應(yīng)該有些補(bǔ)償辦法加以規(guī)范，例如，建立相應(yīng)的補(bǔ)償制度，使流入地對流出地有所補(bǔ)償，流出地用補(bǔ)償金再聘用其他合適教師，或者為在崗教師提供進(jìn)修提高機(jī)會，類似足球轉(zhuǎn)會制度一樣，這樣才有利于保護(hù)農(nóng)村教育。
5、放寬教師職務(wù)評聘制度
在國家公職人員中，教師職務(wù)確實具有某些特殊性。諸如，即要教書，還要育人，言傳身教，以身示范等。但是，這種特殊性不應(yīng)該成為教師職務(wù)評聘過程與別的職務(wù)不同的依據(jù)。別的職務(wù)評聘是可以實現(xiàn)評聘分開，為什么唯獨教師職務(wù)不能評聘分開？我們在江西省宜春市調(diào)研了解到，該市教師資格和職務(wù)分開有利于調(diào)動教師工作積極性。在福建省泉州市也在實行教師資格和職務(wù)評聘分開的制度。實際上，評聘分開還是評聘合一是具體操作層面的問題，在這個層次上國家教育行政部門的政策導(dǎo)向宜粗不宜細(xì)，只要符合國家宏觀人事管理制度就應(yīng)該允許各地選擇不同的操作模式。
總之，在農(nóng)村實施免費(fèi)的高質(zhì)量的義務(wù)教育，從教育外部需要理順中央和地方的關(guān)系，在教育內(nèi)部需要提高農(nóng)村教師整體素質(zhì)，這是不可回避的兩個問題。
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