2002年11月25日，在中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會會議上發(fā)布的一份題為《實施天然林保護(hù)工程和退耕還林工程政策：經(jīng)驗和政策建議》的研究報告認(rèn)為，中國政府開展的天然林保護(hù)工程和退耕還林工程對中國西部地區(qū)的生態(tài)恢復(fù)做出了重要貢獻(xiàn)，但需要采取一些補(bǔ)充措施來對這兩個工程做細(xì)微調(diào)整以減少在項目實施過程中對地方經(jīng)濟(jì)和居民造成的不利影響，使工程更好地服務(wù)于生態(tài)保護(hù)和減少貧困的雙重目標(biāo)。
中國近年來發(fā)生的自然災(zāi)害引起政府對森林在生態(tài)保護(hù)中的作用的重視。1997年黃河斷流267天，創(chuàng)歷史最高水平。黃河斷流對黃河下游山東省的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了巨大損失。1998年長江大水造成了巨大的生命和財產(chǎn)損失。自此人們開始關(guān)注長江中上游地區(qū)遭到嚴(yán)重破壞的天然林。
中國政府采取的對策是開展了天然林保護(hù)工程和退耕還林工程。中國政府承諾在13年的工程實施期間投入相當(dāng)于200億美元作為糧食和財政補(bǔ)貼。這是迄今世界上最大的森林保護(hù)項目試點(diǎn)，共涉及30個省區(qū)，工程實施總面積達(dá)1500萬公頃，涉及到120萬林業(yè)職工和數(shù)百萬農(nóng)民。
政府為實施這兩大工程所作的努力和投入的資金顯示了中國政府重建西部地區(qū)生態(tài)的巨大決心，同時也需要解決工程對以林為生的農(nóng)戶的收入和就業(yè)帶來的復(fù)雜的社會影響。
中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會成立了由國內(nèi)外專家組成的林草問題課題組，結(jié)合國際上已經(jīng)取得的經(jīng)驗，對中國目前正在實施的這兩大工程進(jìn)行了研究和考察。為了了解工程實施所帶來的潛在效益，課題組搜集了10個省的1400多個農(nóng)戶的有關(guān)信息。林草問題組由中國工程院副院長沈國舫先生和世界銀行高級顧問烏瑪·莉莉博士聯(lián)合擔(dān)任主席，昨天他們在中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會會議上發(fā)布了他們的研究成果－《實施天然林保護(hù)工程和退耕還林工程政策：經(jīng)驗和政策建議》。
世界銀行負(fù)責(zé)環(huán)境和社會可持續(xù)發(fā)展的副行長伊恩·約翰遜說：“中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會是一個結(jié)合中外經(jīng)驗研究政策問題的獨(dú)特的論壇，世界銀行很高興作為一個合作方參與這項工作”。
林草課題小組的工作由若干中國機(jī)構(gòu)開展并有很多中外專家參與。他們的這份研究報告認(rèn)為，目前不加區(qū)別一律禁伐不一定是兼顧保護(hù)與發(fā)展的最佳方式，需要采取一種根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H加以調(diào)整的做法。盡管天保工程的實施已經(jīng)使天然林區(qū)的木材采伐量大幅度減少，退耕還林工程的實施也使成千上百萬公頃的坡耕地新種上了樹，但是這兩大工程的實施也給地方社區(qū)和林業(yè)企業(yè)帶來了事先沒有預(yù)想到的消極的社會經(jīng)濟(jì)影響。
尤其是就天然林保護(hù)工程對當(dāng)?shù)乩习傩盏纳钤斐傻挠绊懯謴V泛，在許多情況下甚至十分嚴(yán)重。政府雖然為國有林業(yè)企業(yè)及其職工提供了大量的補(bǔ)助，但是在許多情況下他們?nèi)悦媾R很大困難。另外需要重點(diǎn)指出的是：天然林禁伐政策在許多地方被任意從國有林區(qū)擴(kuò)大到在80年代初已經(jīng)過土地承包制改革的集體林區(qū)，從而對土地使用權(quán)造成了不利影響。
退耕還林工程要求將坡耕地轉(zhuǎn)變成林地或草地，由此導(dǎo)致了當(dāng)?shù)丶Z食市場的扭曲，給當(dāng)?shù)丶Z食價格造成了向下的壓力，從而使未參與退耕還林的以糧食生產(chǎn)為生的老百姓的收入下降。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?？s小以及由此產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)減少和農(nóng)產(chǎn)品加工規(guī)模下降等原因，退耕還林工程的實施在短期內(nèi)給一些地方的經(jīng)濟(jì)帶來了消極影響。
烏瑪·莉莉博士說：“實現(xiàn)森林保護(hù)目標(biāo)是一項艱巨的工作，沒有一個簡單的答案，需要有強(qiáng)大的政治意愿、適當(dāng)?shù)闹贫劝才?、必要的試點(diǎn)工作和從經(jīng)驗中學(xué)習(xí)的愿望。很明顯中國政府正走在應(yīng)對這些挑戰(zhàn)的前沿”。
根據(jù)上述經(jīng)驗，報告建議采取以下措施對政策做一些調(diào)整，從而進(jìn)一步提高天然林保護(hù)工程和退耕還林工程對政府實現(xiàn)恢復(fù)森林和草地及提高農(nóng)村人民生活水平等目標(biāo)的貢獻(xiàn)。
一、對于天保工程所作的建議
（1）在適當(dāng)?shù)牡胤饺∠w林區(qū)的森林禁伐政策以保證土地使用權(quán)的清晰和可預(yù)見性。
（2）制定一個“退出”戰(zhàn)略，逐步從國有林區(qū)的森林禁伐過渡到對森林的可持續(xù)管理。
（3）制定具體的林地使用計劃，保證對原始天然林的保護(hù)。
（4）在過渡期間，對那些受森林禁伐政策影響的集體林區(qū)內(nèi)的老百姓進(jìn)行補(bǔ)償，并提高受影響的國有林業(yè)企業(yè)的補(bǔ)償水平。
二、對于退耕還林工程所作的建議
（1）建立部門間協(xié)作戰(zhàn)略，鼓勵林業(yè)部門以外的部門積極致力于減少基建工程實施過程中的水土流失量。
（2）采用專門的環(huán)境目標(biāo)指標(biāo)和市場機(jī)制（如招投標(biāo)方式），提高地方政府的官員和當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)者代表的參與程度，提高工程的實施水平。
（3）制定可持續(xù)的戰(zhàn)略，以保證在政府的補(bǔ)助停止以后能繼續(xù)保持工程實施所帶來的積極的效益，積極試點(diǎn)和推進(jìn)對生態(tài)效益進(jìn)行補(bǔ)償?shù)钠渌Y金渠道，其中包括重新設(shè)計生態(tài)效益補(bǔ)償基金方案及推動碳交易這種新型的市場和支付機(jī)制的發(fā)展。
(4)在受影響的地區(qū)進(jìn)行能力建設(shè)，在政策、計劃、實施、監(jiān)測和評估上進(jìn)行放權(quán)，采取靈活的多部門協(xié)作的工作方式。
中國網(wǎng) 2002年11月25日
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