國家審計(jì)署今天發(fā)布公告，公布了青藏鐵路環(huán)境保護(hù)資金使用情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果。調(diào)查結(jié)果表明，各有關(guān)單位在青藏鐵路建設(shè)中嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，強(qiáng)化環(huán)境管理、宣傳教育和監(jiān)督檢查，按照財(cái)務(wù)制度的要求管理和使用環(huán)境保護(hù)建設(shè)資金，全面有效落實(shí)各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)任務(wù)，基本實(shí)現(xiàn)了施工期環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。公告全文如下：
青藏鐵路環(huán)境保護(hù)資金使用情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果
(二○○六年三月二十九日公告)
根據(jù)《中華人民共和國審計(jì)法》的規(guī)定，審計(jì)署于2005年三季度對青藏鐵路環(huán)境保護(hù)資金使用情況進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，目的是對這項(xiàng)資金的使用情況和結(jié)果作出評價，并針對存在的主要問題提出建議，以促進(jìn)提高資金的使用效益和工程建設(shè)的環(huán)境效益。審計(jì)調(diào)查的重點(diǎn)對象是青藏鐵路建設(shè)主管單位鐵道部，建設(shè)單位青藏鐵路公司及其所屬青藏鐵路建設(shè)總指揮部、青藏鐵路建設(shè)總指揮部拉薩指揮部(以下分別簡稱青藏公司、總指揮部、拉薩指揮部)，主要設(shè)計(jì)單位鐵道第一勘察設(shè)計(jì)院(以下簡稱鐵一院)和12個站前施工標(biāo)段(合計(jì)里程486.8公里，占青藏鐵路格爾木至拉薩段總里程1142公里的42.6%)。
審計(jì)調(diào)查得到了鐵道部、國家環(huán)境保護(hù)總局、水利部和青海省、西藏自治區(qū)政府的大力支持和協(xié)助?，F(xiàn)將審計(jì)調(diào)查結(jié)果公告如下：
一、基本情況
青藏鐵路東起西寧，西至拉薩，全長1956公里，其中西寧至格爾木段長814公里，已于1984年建成投入運(yùn)營。 2001年，黨中央和國務(wù)院作出了修建青藏鐵路格爾木至拉薩段的重大決策，這對于加快青藏兩省區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和西部大開發(fā)，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，維護(hù)國家安全，具有重要意義。
這次審計(jì)調(diào)查的青藏鐵路格爾木至拉薩段(以下所稱青藏鐵路均指此段)，于2001年6月開工，長1142公里，是世界上海拔最高(線路最高點(diǎn)海拔5072米，經(jīng)過海拔4000米以上路段長960公里)、所經(jīng)凍土線路最長(546.4公里)、自然條件最為艱苦的高原鐵路。多年凍土、高寒缺氧和生態(tài)脆弱這三大世界性難題給青藏鐵路建設(shè)帶來了極大困難。
青藏鐵路沿線珍稀物種豐富，生態(tài)類型獨(dú)特、原始，環(huán)境敏感，一旦破壞很難恢復(fù)。在青藏鐵路建設(shè)中有效保護(hù)沿線生態(tài)系統(tǒng)和凍土，是一項(xiàng)重要任務(wù)，也是國內(nèi)外關(guān)注的焦點(diǎn)。黨中央、國務(wù)院對青藏鐵路建設(shè)及其環(huán)境保護(hù)工作高度重視，中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次到現(xiàn)場視察指導(dǎo)，明確要求“要把保護(hù)環(huán)境放在突出的位置”。鐵道部、國家環(huán)境保護(hù)總局和水利部在項(xiàng)目開工前，組織開展了青藏鐵路建設(shè)環(huán)境保護(hù)的一系列專題論證研討和現(xiàn)場調(diào)研。在此基礎(chǔ)上，鐵一院聯(lián)合有關(guān)科研單位分別編制了格爾木至唐古拉山口段(簡稱格唐段)和唐古拉山口至拉薩段(簡稱唐拉段)的《環(huán)境影響報告書》及《水土保持方案》(以下統(tǒng)稱“環(huán)評報告”)，經(jīng)鐵道部預(yù)審后，報國家環(huán)境保護(hù)總局和水利部審批通過，為防止青藏鐵路建設(shè)過程中產(chǎn)生不良環(huán)境影響提供了重要保障。
2001年6月，國務(wù)院批復(fù)青藏鐵路開工報告，原國家計(jì)委批準(zhǔn)總投資262.1億元。2005年6月，根據(jù)工程建設(shè)的實(shí)際情況，國家發(fā)展改革委報請國務(wù)院批準(zhǔn)，將總投資調(diào)整為330.9億元。至2005年6月底，青藏鐵路已完成鋪軌等站前工程，站房、電力、通信等站后工程正在實(shí)施；累計(jì)完成投資214.2億元。
二、審計(jì)調(diào)查評價依據(jù)
這次審計(jì)調(diào)查進(jìn)行評價的兩個主要依據(jù)是：
——國務(wù)院批準(zhǔn)的《國家發(fā)展改革委關(guān)于調(diào)整青藏鐵路格爾木至拉薩段工程總投資的請示》及鐵道部據(jù)此核定的青藏鐵路初步設(shè)計(jì)總概算。
——國家環(huán)境保護(hù)總局和水利部審批通過的青藏鐵路“環(huán)評報告”(提出的環(huán)境保護(hù)措施可歸納為六個方面：野生動物保護(hù)，植被、景觀保護(hù)和水土保持，凍土保護(hù)，濕地保護(hù)，污染防治，環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理及宣傳教育)及其審批意見。
三、審計(jì)調(diào)查評價
審計(jì)調(diào)查主要采取查驗(yàn)有關(guān)資料、實(shí)地檢查核實(shí)和聘請外部專家參與等方式方法，對環(huán)境保護(hù)資金使用情況及其效益、環(huán)境保護(hù)措施的落實(shí)情況及其效果進(jìn)行了逐項(xiàng)檢查，并將檢查結(jié)果進(jìn)行綜合，予以評估。
調(diào)查結(jié)果表明，各有關(guān)單位在青藏鐵路建設(shè)中認(rèn)真貫徹“環(huán)評成果指導(dǎo)設(shè)計(jì)、施工和環(huán)境管理”的理念，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，強(qiáng)化環(huán)境管理、宣傳教育和監(jiān)督檢查，按照財(cái)務(wù)制度的要求管理和使用環(huán)境保護(hù)建設(shè)資金，全面有效落實(shí)各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)任務(wù)。青藏鐵路建設(shè)環(huán)境保護(hù)工作達(dá)到了“環(huán)評報告”的要求，取得了突出成績，為我國重大建設(shè)項(xiàng)目工程建設(shè)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)開展積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。
(一)關(guān)于環(huán)境保護(hù)投資落實(shí)情況
青藏鐵路建設(shè)認(rèn)真貫徹環(huán)境保護(hù)和“環(huán)評報告”的要求，緊密結(jié)合工程項(xiàng)目建設(shè)，全面安排和落實(shí)環(huán)境保護(hù)措施相關(guān)投資15.4億元，占項(xiàng)目總投資的4.6%?？傊笓]部和拉薩指揮部按照先驗(yàn)工后計(jì)價的原則，及時撥付了環(huán)境保護(hù)相關(guān)資金。審計(jì)調(diào)查未發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違規(guī)使用資金問題，資金使用效益是好的；至2005年6月底，已完成環(huán)保投資14.5億元，完成率為94.1%，高于整個工程項(xiàng)目建設(shè)的投資完成率，基本實(shí)現(xiàn)了施工期環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。
(二)關(guān)于環(huán)境保護(hù)措施落實(shí)情況
在“環(huán)評報告”得到審核批準(zhǔn)后，鐵道部組織有關(guān)單位依據(jù)審批意見進(jìn)一步開展了現(xiàn)場調(diào)查和科研成果利用，對“環(huán)評報告”提出的各項(xiàng)環(huán)保措施予以落實(shí)和優(yōu)化完善。在“環(huán)評報告”的指導(dǎo)下，青藏鐵路建設(shè)項(xiàng)目做到了環(huán)境保護(hù)措施與主體工程同時設(shè)計(jì)、同時施工、同時投產(chǎn)使用。
——關(guān)于野生動物保護(hù)。為減緩鐵路建設(shè)對野生動物遷徙和正?；顒拥挠绊?，“環(huán)評報告”要求在動物遷徙所經(jīng)路線設(shè)置的33處野生動物通道，至2005年6月底，已全部建成。審計(jì)實(shí)地調(diào)查的4處通道，全部達(dá)到了“環(huán)評報告”提出的技術(shù)要求。
據(jù)中國科學(xué)院動物研究所2003至2005年在藏羚羊遷徙期間對楚瑪爾河至五道梁區(qū)間的觀測，由三江源自然保護(hù)區(qū)經(jīng)野生動物通道進(jìn)入可可西里自然保護(hù)區(qū)繁殖的藏羚羊，2003年為400多只，2004和2005年均為1500只以上；藏羚羊通過鐵路之前觀望停留時間從幾天縮短到一小時內(nèi)。這些都表明野生動物通道的作用已顯現(xiàn)，藏羚羊已逐漸適應(yīng)了鐵路建成后的環(huán)境變化。
——關(guān)于植被、自然景觀保護(hù)和水土保持。為保護(hù)沿線地表植被和自然景觀，“環(huán)評報告”要求實(shí)施護(hù)坡、擋土墻、沖刷防護(hù)、風(fēng)沙防護(hù)，隧道棄碴擋護(hù)等工程；對取棄土場、砂石料場、施工便道和營地場地等臨時工程，在站前工程完工后除留作站后工程施工和運(yùn)營期繼續(xù)使用外，都需進(jìn)行地表、植被恢復(fù)。至2005年6月底，全線實(shí)施完工的相關(guān)防護(hù)設(shè)施工程基本都在“環(huán)評報告”要求長度的兩倍以上，棄碴擋護(hù)率達(dá)到了100%。審計(jì)調(diào)查的12個標(biāo)段設(shè)置的取棄土場、砂石料場、營地場地均少于環(huán)評報告規(guī)劃設(shè)置的個數(shù)。實(shí)地調(diào)查的27處護(hù)坡和10處風(fēng)沙防護(hù)設(shè)施均達(dá)到“環(huán)評報告”提出的技術(shù)要求；14處取土場和6處砂石料場完成恢復(fù)后基本達(dá)到生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的技術(shù)要求。據(jù)審計(jì)聘請的專家對部分水土保持工程的監(jiān)測和現(xiàn)場觀察分析，確認(rèn)“水土流失較為輕微”。這表明青藏鐵路建設(shè)采取的水土流失防治措施切實(shí)可行，效果較好。
——關(guān)于凍土保護(hù)。為保護(hù)多年凍土和路基穩(wěn)定，根據(jù) “主動降溫、冷卻路基、保護(hù)凍土”的設(shè)計(jì)思路，“環(huán)評報告”要求采取以橋代路、安置熱棒和鋪設(shè)片石等措施。至2005年6月，全線建成總長68.34公里的161座代路橋、137.68公里片石路基、36.19公里熱棒路基和159.81公里碎石護(hù)坡，即“環(huán)評報告”要求采取的凍土保護(hù)措施全部完成。據(jù)2001至2004年中國科學(xué)院寒區(qū)旱區(qū)環(huán)境與工程研究所和中鐵西北科學(xué)研究院對兩個凍土工程試驗(yàn)段的觀測分析，所采用的相關(guān)措施有效降低了路基基底土層溫度，使路基下方土體的“多年凍土上限”明顯抬升,起到了保護(hù)凍土的作用。
——關(guān)于濕地保護(hù)。青藏鐵路穿越濕地的線路總長度為65.49公里。為保護(hù)濕地，“環(huán)評報告”要求對必需通過的重要敏感濕地路段采取以橋代路、拋填片石和換填滲水土等措施。至2005年6月底，全線建成了總長10.56公里的20座代路橋，拋填片石和換填滲水土達(dá)7.2萬立方米?！碍h(huán)評報告”要求采取的濕地保護(hù)措施全部完成，保持了濕地地下水的連通。
——關(guān)于污染防治?！碍h(huán)評報告”要求對施工期的廢污水、固體廢物等進(jìn)行污染防治。從審計(jì)調(diào)查結(jié)果看，基本實(shí)現(xiàn)了“環(huán)評報告”提出的集中收集、外運(yùn)或處理污染物的要求。據(jù)青海省環(huán)境監(jiān)測中心站2002至2003年對格唐段和西藏自治區(qū)環(huán)境監(jiān)測中心站2004年對唐拉段實(shí)施的水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測，青藏鐵路跨越的河流和鄰近的湖泊水質(zhì)與鐵路建設(shè)前相比均無明顯變化，符合“環(huán)評報告”要求的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。
——關(guān)于環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理及宣傳教育。“環(huán)評報告”要求開展的水環(huán)境、凍土、水土保持等監(jiān)測監(jiān)控以及環(huán)境監(jiān)督管理和宣傳教育等項(xiàng)工作，至2005年6月底都已落實(shí)。全線建立了環(huán)境保護(hù)管理組織體系，實(shí)行了環(huán)境管理責(zé)任制和生態(tài)環(huán)境保護(hù)考核制，對各級管理人員和施工人員進(jìn)行了分層次環(huán)保培訓(xùn)。環(huán)境監(jiān)理單位共檢查工點(diǎn)3900個次，向139個工點(diǎn)提出了環(huán)境保護(hù)工作整改要求。青海和西藏的有關(guān)主管部門對施工現(xiàn)場環(huán)境保護(hù)情況進(jìn)行了160多次檢查，起到了很好的促進(jìn)作用。
四、審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問題及建議
青藏鐵路建設(shè)在特殊自然條件下進(jìn)行，其環(huán)境保護(hù)工作要求很高，難度很大，缺乏經(jīng)驗(yàn)，因此在有的方面還有不夠完善之處。
一是由于施工圖工程量計(jì)算有誤、工程措施變更設(shè)計(jì)不及時和驗(yàn)工計(jì)價軟件系統(tǒng)有缺陷等原因，造成部分環(huán)境保護(hù)工程款計(jì)算不實(shí)。
二是在施工建設(shè)中對有的臨時工程恢復(fù)整治未單列相應(yīng)費(fèi)用，對臨時工程恢復(fù)和整治有所影響。
三是環(huán)境監(jiān)測還有一些薄弱環(huán)節(jié)。有的監(jiān)測項(xiàng)目未按時啟動，一定程度上影響了對施工前后相關(guān)情況的對比分析。
四是部分臨時工程設(shè)施移交和保留不夠規(guī)范，如有的施工企業(yè)未經(jīng)批準(zhǔn)將臨時工程設(shè)施自行移交給地方政府。
五是“環(huán)評報告”也有不盡完善之處，如對有的環(huán)保措施投資還缺乏界定和計(jì)算的科學(xué)依據(jù)。
對審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題，鐵道部高度重視，多次研究，專門下發(fā)通知要求青藏公司和總指揮部認(rèn)真整改。目前，部分環(huán)境保護(hù)工程款計(jì)算不實(shí)問題已經(jīng)糾正，并改進(jìn)了相關(guān)結(jié)算程序和軟件系統(tǒng)；對臨時工程恢復(fù)、保留、移交工作已作出全面安排，嚴(yán)格控制了保留數(shù)量，確定了各施工單位完成恢復(fù)的期限，并與青藏兩省區(qū)有關(guān)部門明確了可作移交的臨時設(shè)施及其環(huán)境恢復(fù)責(zé)任。
針對這次審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問題，審計(jì)署建議：
(一)鐵道部和建設(shè)單位對審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)繼續(xù)認(rèn)真進(jìn)行整改，并著手考慮青藏鐵路運(yùn)營期的環(huán)境保護(hù)工作，對可能出現(xiàn)的環(huán)境問題作深入研究，及時制定和完善相應(yīng)措施。
(二)環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查，促進(jìn)青藏鐵路環(huán)境保護(hù)措施的全面有效落實(shí)，準(zhǔn)備做好青藏鐵路建設(shè)項(xiàng)目竣工后的環(huán)境保護(hù)和水土保持驗(yàn)收工作以及運(yùn)營后的環(huán)境影響后評價。有關(guān)地方政府應(yīng)積極協(xié)助鐵路部門搞好青藏鐵路建設(shè)期和運(yùn)營期環(huán)境保護(hù)工作的銜接，及早規(guī)劃和采取措施，有效防止鐵路沿線產(chǎn)業(yè)開發(fā)等活動產(chǎn)生不良環(huán)境影響。
(三)環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)研究建立“環(huán)評報告”中環(huán)保措施投資的界定標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算依據(jù)；對采取的環(huán)境保護(hù)措施不僅應(yīng)提出工程技術(shù)性要求，同時還應(yīng)盡可能明確提出環(huán)境保護(hù)投資額要求，以確保環(huán)境保護(hù)措施的落實(shí)。
(四)國家環(huán)境保護(hù)總局等有關(guān)部門應(yīng)認(rèn)真總結(jié)、宣傳和推廣青藏鐵路建設(shè)中加強(qiáng)對環(huán)境保護(hù)的組織管理和創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)技術(shù)方法等成功經(jīng)驗(yàn)，為我國鐵路建設(shè)和其他重大建設(shè)項(xiàng)目樹立榜樣、提供借鑒。
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