編者按：
一年前，浦東新區(qū)的綜合配套改革試點方案獲得國務院批準，并被溫家寶總理認為“是改革開放以后，創(chuàng)辦經濟特區(qū)、推進浦東開發(fā)開放進入一個新階段的新的部署”。不過，那個時候很多人對這場自主改革、自費改革的具體意義與改革方向還沒有真正看透。
隨著４月２６日天津濱海新區(qū)成為全國第二個綜合改革的試點，深圳作為國家試點的呼聲也日益高漲，再加上去年以來人們對改革的熱烈反思，對于這場被有的學者稱為“三駕馬車將啟動中國新一輪綜合改革”的戰(zhàn)略之舉的輪廓與精髓似乎正漸漸清晰起來。
而這三座城市由于正好分處于中國經濟版圖的三大板塊——長三角、環(huán)渤海、珠三角經濟圈，其綜合改革的路徑與實踐，更顯得意味深長。
某種意義上說，滬津深“三駕馬車”運行的方向、速度，也暗合或象征著整個中國改革的進程。
滬津深：三大經濟圈謀變的“開路先鋒”
許多做法，需要時間的咀嚼才能品出真味。
去年，很多人把浦東新區(qū)的這場綜合配套改革還更多與上海這座城市的未來發(fā)展連在一起，現(xiàn)在，更多人則意識到，浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)以及改革不輟的深圳特區(qū)的綜合配套改革，其重大意義可能在于：重新演繹中國改革開放開路先鋒之角色，向更深處的體制創(chuàng)新探索變革之道。
面對當前的“黃金機遇期”與“矛盾凸顯期”，人們希望浦東一馬當先，與天津濱海、深圳共同探索，開啟新一輪改革大幕。藍 天攝
弈到中局的“謀變之舉”？
事實上，這三個地區(qū)，以及他們所分處的３大經濟圈，在經歷了２０多年的改革開放之后，正步入弈棋的中局階段。
國家統(tǒng)計局公布的最新數(shù)據(jù)顯示２００５年，我國國內生產總值達到１８２３２１億元。作為改革排頭兵的深圳、浦東和天津濱海新區(qū)，其ＧＤＰ總量分別達到４９２６．９０億元、２０００億元、１６００億元的成績。而長三角、珠三角和京津冀三大經濟圈，更以占全國１０％多一點的人口創(chuàng)造了占全國４１％的地區(qū)生產總值。
然而，擁有先發(fā)優(yōu)勢者也迎頭遭遇“成長的煩惱”——資源、能源漲價且供給不足產業(yè)亟待升級地方諸侯大戰(zhàn)，產業(yè)同質化嚴重……珠三角、長三角“疲憊”了。更重要的是再往深處變革就將觸頂政策禁區(qū)。
中國科學院、清華大學國情研究中心主任胡鞍鋼對此一針見血指出：中國經濟正從片面發(fā)展走向全面發(fā)展、從低質量發(fā)展走向高質量發(fā)展、從不平衡發(fā)展走向平衡發(fā)展從不協(xié)調發(fā)展走向協(xié)調發(fā)展。這其中觀念、組織以及制度上的創(chuàng)新至為重要。
習慣了一路狂飆突進的先行者，該如何邁步從頭越？
浦東就是在這樣的“中盤”前，強烈地意識到，需要加快改革步伐，突破發(fā)展甁頸，增創(chuàng)體制優(yōu)勢。
在２００４年７月浦東新區(qū)區(qū)委一屆四次全會上，浦東的決策者們研究提出浦東新區(qū)進一步推進制度創(chuàng)新和擴大開放的主要任務——他們將之概括為“六個化”——經濟運行市場化、商務環(huán)境國際化、功能開發(fā)區(qū)域化、增長方式集約化、公共事務社會化、政府管理法治化。圍繞這“六個化”，他們一方面加大了自主改革、自費改革的力度，另一方面也在市委、市政府領導下，積極爭取全市、全國各個方面對浦東改革創(chuàng)新、先試先行的支持。
而在國家層面，為了更好地貫徹落實十六屆三中全會精神，國家發(fā)改委提出了選擇幾個地區(qū)進行綜合改革試驗的設想。浦東新區(qū)黨委書記杜家毫目前回憶到：去年初，他們在獲悉國家發(fā)改委的這一想法后，立即向上海市委、市政府作了匯報，在第一時間向國家發(fā)改委提出申報國家綜合配套改革試驗區(qū)。國家發(fā)改委對此非常重視，專門派調研小組到浦東考察，綜合各方面因素，認為在浦東這樣一個局部進行試點，基礎比較好、風險比較小，取得經驗以后，也有利于在面上推廣。馬凱主任多次聽取匯報，對浦東“六個化”的改革思路給予了肯定，并且對微觀經濟等領域的改革提出了指導性意見。
數(shù)月后，浦東新區(qū)的改革試點報告提交到了國務院，并且獲得了批準。
在分析為什么會是浦東、為什么這么快獲得試點批準時，很多學者認為，中國目前最大的挑戰(zhàn)是體制轉軌和政府改革。浦東、天津濱海新區(qū)的發(fā)展乃至未來中國的可持續(xù)性發(fā)展都必須從體制改革和創(chuàng)新上尋找動力。浦東改革的方向、著力點，暗合或象征著當前的整個中國改革進程。
當天津濱海新區(qū)升格為國家試點后，對于試點布局的深意也豁然開朗。
天津并不是環(huán)渤海經濟總量最大的、但卻是一個社會比較穩(wěn)定的城市，也不是矛盾聚集的城市，比如天津沒有出現(xiàn)農民工潮和農民工荒，拖欠農民工工資也不突出。因此，很多學者認為，中央對天津濱海新區(qū)的期望并不同于上海浦東和深圳，而是要解決一個協(xié)調發(fā)展的問題。
從全國來講，經濟布局正呈現(xiàn)出“南高北低”、“東快西慢”的格局。將來東部地區(qū)繼續(xù)快速發(fā)展，支持西部和中部崛起，無疑需要找一個新支點來帶動周邊區(qū)域的發(fā)展。有一定經濟發(fā)展基礎、但經濟質量不高的環(huán)渤海地區(qū)，無疑是最合適的另一個新支點。
顯然，綜合配套改革是中國區(qū)域經濟發(fā)展新的戰(zhàn)略啟動點，是推動地區(qū)協(xié)調平衡發(fā)展的支點之一。
也正因此，人們對于深圳特區(qū)成為繼浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)后的第三個“國”字號試點，幾乎沒有懷疑。那只是時間的早晚而已。
體制再造成為“核心詞”
新一輪試點布局，不僅是在空間上由南向北、由沿海向內地延伸更為重要的是它的發(fā)展動力不再重點來源于政策或財政傾斜，取而代之的是以體制再造為核心的“改革”。
這恰好與胡鞍鋼提出的“觀念、組織、制度上的創(chuàng)新”不盡相同。
值得注意的是，此次綜合配套改革，與過去大不一樣——以往是國家出政策，地方試點；而現(xiàn)在是地方出意見，中央批準。
浦東改革與發(fā)展研究院秘書長楊周彝認為，優(yōu)惠政策好比直接給糧食，而試點賦予的是“生產自主權”。
也就是說，原來試點地區(qū)只能按照既有政策框架改革，此次則給了試點地區(qū)自主探索改革之路的機會。
而對于浦東、天津濱海抑或深圳來說，三地雖然同處于改革開放的前沿、經濟基礎較好、區(qū)位優(yōu)勢明顯等，但他們也有著迥異的“個性”。
首先是經濟結構不同，浦東和深圳服務業(yè)比重較高，濱海新區(qū)第二產業(yè)比重較高；其次，是國家對三個地區(qū)的要求或定位也有所不同；第三，是三地區(qū)行政管理體制不同，浦東和濱海新區(qū)均為區(qū)一級建制，深圳則擁有更大的決策權，也擁有獨立的立法權；第四，是各自遇到的障礙和困難不同：浦東和深圳更多的是要解決資源、環(huán)境和開放變量約束下的再發(fā)展問題，濱海新區(qū)則迫切需要解決加速工業(yè)化和經濟發(fā)展的問題。
顯然，三地的綜合配套改革，是必須在“規(guī)定動作”內完成更多“自選”。
上海方面在試點方案中提出把重點放在體制創(chuàng)新上其中最核心的三條是建立公共服務型政府、金融體制改革和消除城鄉(xiāng)二元結構。據(jù)透露“十一五”期間浦東新區(qū)還將在推進政企、政資、政事、政府與中介組織分開加快公共財政體系建設推進投資管理體制改革等方面有重大舉措。
深圳提出要創(chuàng)建國家創(chuàng)新型城市市政府出臺的２００６年１號文件要求在金融改革創(chuàng)新發(fā)展方面實現(xiàn)新的跨越實現(xiàn)金融業(yè)從規(guī)模發(fā)展向效益發(fā)展、從引進發(fā)展向對外輻射發(fā)展等“五個轉變”。同時事業(yè)單位改革、行政性國有資產監(jiān)管體制的改革、財政性資金的配置方式改革等也都在深圳醞釀推進。
而濱海新區(qū)管委會主任皮黔生則表示，要按照經濟區(qū)來架構新區(qū)的行政管理模式、做大做強功能區(qū)，并在政府的管理體制和機制上進行大刀闊斧的改革。有關人士稱“十一五”期間濱海新區(qū)每平方公里投資密度將累計新增２２億元實現(xiàn)生產總值５３億元。
深圳、浦東、天津濱海新區(qū)的改革正是中國嘗試觀念、組織以及制度再創(chuàng)新的關鍵之舉。有關專家分析指出在三地的改革藍圖中圍繞政府職能轉變、經濟增長方式轉變的觀念創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、制度創(chuàng)新是核心是破解全局性癥結的“刀鋒”。
綜合改革“難度很大”
盡管浦東新區(qū)成為“國”字號試點地區(qū)不到一年，天津濱海新區(qū)的正式身份也才剛剛過去２２天，深圳的綜合改革更只是停留在“地方糧票”中，但是，它們各自的綜合配套改革卻早已啟動，而且已經程度不同地遇到了困惑與問題。
就在２月２４日，在深圳銀湖的“中國腦庫”，不公開地舉行了第一屆“滬津深三城論壇”，主題就是：“綜合配套改革的制度安排與政策設計”。來自３市的近６０名重量級學者和官員，共同研討關于綜合改革的操作問題。
一個有意思的現(xiàn)象是，三地顯然都打算通過行政區(qū)劃方面的調整來推動綜合配套改革，上海一直熱烈討論的是“二級市”構想；天津計劃對濱海新區(qū)內的“五個行政區(qū)、三個功能區(qū)”進行整合；深圳則正設想剝離街道辦以下行政部門的經濟管理職能，使之成為提供公共服務的社區(qū)管理機構。
不過，三地學者都承認，難度很大，阻力不小。
從廣度上看，國家綜合配套改革試點將涉及社會經濟生活的方方面面，包括經濟體制、行政體制、文化生活、社會和諧、生態(tài)環(huán)境等。
從深度上看，綜合配套改革會觸及一些體制內核問題，可能會是一些經濟、社會、法制等制度的再造過程，也是一個整體制度創(chuàng)新的過程。改革將更多地涉及不同利益群體、利益關系的調整，改革既需要總結和一定的破與立，也需要較高的操作藝術。
若將制度創(chuàng)新劃分為三個層面，可以更清楚地看出這種趨勢。一是項目層面的創(chuàng)新，早期中央的放權讓利多屬于這個層面；二是與項目相配套的政策層面。比如土地批租，外資優(yōu)惠政策，這都是推動項目的政策；第三個層面就是推動完善社會主義市場經濟體制，以及中國在加入世貿組織以后，如何和國際慣例相接軌，這是更深的一個層面。
綜合配套改革的推動方式，目前是以地方為主來推動。因此，有專家建議，加強自上而下和自下而上的兩種推動方式相結合。上海浦東成為第一家綜合配套改革試點之后，中央各部委非常重視，跨國公司外匯管理方式試點９條措施迅速出臺，正是浦東金融部門和中央金融部門共同推進的結果。
而對于更多學者來說，他們還在思考另一些問題：國家對各地的綜合配套改革是否應有不同的支持政策？如何尋找地方利益和國家利益的結合點？國家層面是否應該加大對綜合配套改革的領導力度？綜合配套改革試點的經驗能否復制？
三地改革 殊途同歸
聲音
“引擎”應當成為浦東新區(qū)努力的目標。上世紀９０年代，浦東成為“上?，F(xiàn)代化建設的縮影、中國改革開放的象征”?，F(xiàn)在，浦東站在新的歷史起點上，理應樹立更高的目標追求，更好地發(fā)揮服務全市、服務全國的作用。
——浦東新區(qū)區(qū)委書記杜家毫
相比較于滬深兩地高端的、示范的、探討更深層次的改革，濱海新區(qū)全局性的改革剛剛擴展到全境，尚缺乏實踐經驗的積累，還處于消除基本制度障礙的改革階段。
——濱海新區(qū)管委會主任皮黔生
中央已經明確，特區(qū)還要繼續(xù)辦下去，還要繼續(xù)“特”下去，但怎么“特”，中央只賦予了總體要求和大的原則，就是要做排頭兵、試驗田、窗口和示范，而“特”的具體內容就要我們自己去填寫了。
——深圳市委書記李鴻忠
上海浦東
各項改革“先行一步”
一、取得三大進展
▲制定了改革試點的總體方案和３年行動計劃。
陸志新繪
▲完善工作機制。成立了由市長牽頭、副市長具體領導的工作組織，并醞釀建立市區(qū)聯(lián)動的工作機制，即以浦東新區(qū)作為實施主體。
▲啟動了國家層面一些重要領域的改革試點。１．中國人民銀行設立了上?？偛?。２．中國銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等監(jiān)管機構在浦東調研與試點，全國首家貨幣經紀公司已在浦東開業(yè)。３．國家外匯管理局在浦東試點，出臺了跨國公司外匯資金管理方式改革的９項措施。４．國家發(fā)改委、科技部、國家知識產權局等在浦東開展科技體制創(chuàng)新試點，并把浦東確定為國家火炬創(chuàng)新試驗區(qū)和國家知識產權試點園區(qū)。５． 商務部、海關總署等部委支持浦東在建設空港保稅物流園區(qū)、探索便捷大通關措施、承接國際服務外包等方面先行先試。６．國土資源部在浦東開展土地管理體制改革調研。７．中紀委（監(jiān)察部）在浦東開展依法監(jiān)察試點。８．人事部在浦東開展公務員聘任制、擴大人才中介服務市場等改革試點。
二、思路進一步具象
▲兩個示范帶動作用。著眼于增強國際競爭力，在上海市“十一五”發(fā)展中繼續(xù)發(fā)揮示范帶動作用；把創(chuàng)新作為浦東開發(fā)的生命線，在全國的改革開放中發(fā)揮示范帶動作用。
▲堅持三個立足、三個結合和三個提供。一是立足于國家，把浦東改革與國家改革結合起來，為全國深化改革擴大開放提供舞臺和經驗。二是立足上海，把國家確定的綜合配套改革試點任務與上海“四個中心”建設結合起來，為上海實施科教戰(zhàn)略和提高國際競爭力提供制度保障。三是立足浦東，把浦東的改革與發(fā)展結合起來，為浦東又快又好地發(fā)展提供強大動力。
三、兩個層面尋找突破點
▲市區(qū)層面五項改革：１． 在規(guī)劃項目土地等方面，賦予浦東先行先試的權力。２．在張江高科技園區(qū)探索多層次多渠道的風險投資試點；３．重點配合人民銀行上?？偛客晟七\行機制和實施中央銀行公開市場操作方案；４． 重點研究大通關方案，完成保稅物流園區(qū)和浦東空港物流園區(qū)的建立；５． 重點探索土地改革管理。
▲新區(qū)層面六大改革：１． 深化審批制度改革，建立行政行為問責制、投訴制、評估制和監(jiān)察制，推進城市綜合執(zhí)法改革，開展聘任制公務員試點；２． 探索金融衍生品交易的創(chuàng)新；３． 探索科技創(chuàng)新的創(chuàng)業(yè)投資體制改革；４． 啟動教育改革方案，基本建立廣泛平等的聯(lián)動機制；制定并啟動衛(wèi)生體制深化改革方案；推進外資進入文化產業(yè)；５． 加快農村綜合改革，推進村鎮(zhèn)體制建設和治安管理改革；６． 配合市有關部門繼續(xù)推進海關體制改革試點和“服務外包”。
天津濱海新區(qū)
重在消除基本制度障礙
一、基本思路：改革圍繞現(xiàn)代制造業(yè)
天津濱海新區(qū)全局性的改革剛剛擴展到全境，經濟發(fā)展還處于制造業(yè)擴張的產業(yè)發(fā)展階段，所面臨的困難和要解決的問題都是圍繞著制造業(yè)的發(fā)展和提升而出現(xiàn)的。因此，與深圳經濟特區(qū)和上海浦東新區(qū)相比，濱海新區(qū)的綜合配套改革還處在消除基本制度障礙的基礎性改革階段。
因此，濱海新區(qū)的綜合配套改革將圍繞著創(chuàng)建全國規(guī)模最大、水平最高的現(xiàn)代化制造和研發(fā)轉化基地來進行。
為突出這一特點，濱海新區(qū)改革的基本思路是：圍繞發(fā)展高水平現(xiàn)代制造業(yè)，排除體制障礙，創(chuàng)建重點突出、配套全面的制度體系，以先進的制度推動濱海新區(qū)的全面協(xié)調發(fā)展，全面實現(xiàn)國家對濱海新區(qū)所作出的功能定位。
二、階段性目標：構建五個體系
與國際接軌的市場經濟運作體系、富有活力的自主創(chuàng)新體系、公正高效的政府服務體系、合理適度的社會保障體系、公正規(guī)范的法律制度體系。
三、近期六大舉措
濱海新區(qū)將重點選擇帶動性強、震動小、條件較好的工作領域和建設項目：
▲創(chuàng)建全國一流的科技研發(fā)轉化基地。重點是創(chuàng)建種子孵化、種子基金、信息服務、技術計量服務、政府服務以及相關的工商、稅收等一整套培育自主創(chuàng)新能力的制度。
▲建立土地整理儲備制度。正在籌備建立土地整理儲備中心。在國家現(xiàn)有的土地管理制度框架內，最大限度地拓展自我調控的空間，發(fā)揮土地整理儲備中心對新區(qū)土地進行收購、整理、置換直至做好招拍掛準備的功能。
▲探索建立功能區(qū)帶動行政區(qū)發(fā)展的聯(lián)動機制。
▲創(chuàng)建開放程度最高的東疆保稅港。目前，天津正在積極爭取國家批準，在天津港的東疆港區(qū)建設目前在全國開放程度最高的保稅港。
▲建立并充分發(fā)揮“產業(yè)發(fā)展基金”的作用。目前，國家正計劃在濱海新區(qū)建立“產業(yè)發(fā)展基金”，充分發(fā)揮其擴大融資和信托投資等方面的作用。
▲修改完善《天津濱海新區(qū)條例》。希望能形成一個以“新區(qū)條例”為“憲章”，以覆蓋“條塊”的法規(guī)為主體的開放性經濟區(qū)的法律體系。
深圳
完善改革的工作機制
一、機制改革先行。
▲新成立體制改革辦公室。體制改革辦公室設在市發(fā)展和改革局，改革辦的功能也發(fā)生了重要變化，變成“謀劃、統(tǒng)籌、攻堅、督辦”。
▲出臺建立改革創(chuàng)新機制的意見。這是深圳市第一次以市委、市政府文件的形式專門對改革創(chuàng)新機制提出意見。該舉措是為了在“改革辦”的功能進行調整以后，能夠確保改革向民主化、科學化、法制化的方向推進。在改革項目的確定、改革方案的形成、改革成果的評估、改革過程的監(jiān)督方面都作了一個制度性的規(guī)定。比如改革項目過去是各個單位提出來，現(xiàn)在則變?yōu)檎鱾€部門提出改革項目，然后由改革辦征求意見，包括先征求人大代表的意見、政協(xié)委員的意見、專家的意見，并對這些意見、建議進行歸納合并，再提交給市委、市政府。
▲人大常委會批準通過改革創(chuàng)新條例。這也是深圳制度建設的重要方向，就是要以法律的形式，以條例的方式確保改革的持續(xù)推進。
二、近期舉措
▲通過行政資源的再配置來打造責任政府、廉潔政府和服務型政府。調整部門職能，力避部門之間的交叉、扯皮、推諉和效率不高；劃分市區(qū)之間行政職能的劃分，所有的經濟政策、經濟資源、土地資源均由市一級政府統(tǒng)一起來，具體的工作則盡量放到區(qū)一級。
▲圍繞自主創(chuàng)新戰(zhàn)略實施配套改革。目的是消除相關的體制障礙，包括人才體制的改革，以及為自主創(chuàng)新戰(zhàn)略提供財政資金支持。
▲實施公共產品供給方式的改革。比如市政道路、場館等的保養(yǎng)，均要采取政府購買服務的形式來實現(xiàn)。未來深圳將不再建立事業(yè)單位。
▲教育、醫(yī)療體制的改革。主要借鑒上海等國內城市的經驗。
▲推進“深港一體化”。發(fā)揮毗鄰香港的優(yōu)勢，利用深港一體化這個通道來擴大開放，推動與香港在教育、金融等方面的合作，推動功能區(qū)的調整和升級。
▲著力銜接執(zhí)法體制和司法體制。主要是把行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的有關觸犯刑律的問題，及時提交司法部門。
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