農(nóng)民工問(wèn)題是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)重大戰(zhàn)略問(wèn)題。解決農(nóng)民工問(wèn)題的戰(zhàn)略思路是：按照科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方針，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，逐步形成城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)的制度；加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)制度建設(shè)，建立保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的長(zhǎng)效機(jī)制；公平對(duì)待農(nóng)民工，逐步形成惠及農(nóng)民工的城市基本公共服務(wù)制度；提高農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力就業(yè)能力，保障農(nóng)民工的土地承包權(quán)；進(jìn)一步拓寬農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移渠道，引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力合理有序流動(dòng)，加快農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
農(nóng)民工問(wèn)題涉及幾億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷，涉及幾億農(nóng)村人口生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)變，是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)重大戰(zhàn)略問(wèn)題。必須站在全局和戰(zhàn)略的高度，進(jìn)一步明確解決農(nóng)民工問(wèn)題的戰(zhàn)略思路。
一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，把解決農(nóng)村就業(yè)問(wèn)題放在更加突出的地位
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，解決好“三農(nóng)”問(wèn)題，關(guān)鍵是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，解決好農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，要求把解決好農(nóng)村的就業(yè)問(wèn)題放在更加突出的位置，改變和擯棄重城市、輕農(nóng)村的傳統(tǒng)觀念和做法，必須把城鄉(xiāng)勞動(dòng)力資源開(kāi)發(fā)利用作為一個(gè)整體，通盤(pán)考慮，統(tǒng)籌安排。制訂國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，不僅要把擴(kuò)大城鎮(zhèn)就業(yè)、降低城鎮(zhèn)失業(yè)率作為重要任務(wù)，而且要把加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民充分就業(yè)作為重要目標(biāo)。要把增加農(nóng)民就業(yè)納入國(guó)家和各地區(qū)的就業(yè)規(guī)劃。要把促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)作為各級(jí)政府就業(yè)工作的重要目標(biāo)。
實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，要求盡快打破城鄉(xiāng)、地區(qū)就業(yè)壁壘，建立跨地區(qū)、跨城鄉(xiāng)的統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，實(shí)行城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等的就業(yè)制度。
二、加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)制度建設(shè)，建立保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的長(zhǎng)效機(jī)制
與城市居民相比，農(nóng)民工是一個(gè)容易遭受貧困與社會(huì)排斥的群體。近年來(lái)，雖然國(guó)家出臺(tái)了不少保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的政策，也取得了一些成效，但農(nóng)民工合法權(quán)益受損害仍是一個(gè)突出問(wèn)題。農(nóng)民工勞動(dòng)合同簽約率很低，工資邊清欠、邊拖欠，農(nóng)民工超時(shí)間勞動(dòng)，休息、休假權(quán)利受侵犯比較普遍，一些企業(yè)任意加班加點(diǎn)的行為沒(méi)有得到遏制。農(nóng)民工合法勞動(dòng)權(quán)益被嚴(yán)重侵害，與勞動(dòng)力供過(guò)于求有關(guān)，但深層原因是勞動(dòng)力市場(chǎng)制度不健全，使農(nóng)民工處于弱勢(shì)地位。
保障農(nóng)民工權(quán)益是社會(huì)公正的體現(xiàn)，更是政府的基本職責(zé)所在。為此，要建立保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的長(zhǎng)效機(jī)制。
首先，要處理好企業(yè)投資者與農(nóng)民工的利益關(guān)系。政府既要保護(hù)企業(yè)主的合法權(quán)益，又要保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。要糾正那種只看重投資者的作用和利益，忽視農(nóng)民工作用和利益的偏向。
其次，政府要發(fā)揮引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、依法監(jiān)管的作用，加大勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管和執(zhí)法力度。要抓住工資和勞動(dòng)保護(hù)等突出問(wèn)題，標(biāo)本兼治，保障農(nóng)民工干了活能得到應(yīng)得的勞動(dòng)報(bào)酬，工資不發(fā)生拖欠和克扣。要嚴(yán)厲打擊克扣、惡意拖欠工人工資等行為。對(duì)工資低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、過(guò)度延長(zhǎng)勞動(dòng)時(shí)間且不付加班費(fèi)的企業(yè)，也應(yīng)當(dāng)采取監(jiān)管措施。要促進(jìn)企業(yè)改善生產(chǎn)條件，確保農(nóng)民工生產(chǎn)安全。要確保農(nóng)民工享受工傷及職業(yè)病的待遇。
再次，建立保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的長(zhǎng)效機(jī)制，關(guān)鍵是加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)制度建設(shè)，健全勞資糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制，引導(dǎo)和促進(jìn)形成穩(wěn)定和諧的勞資關(guān)系。完善的勞動(dòng)力市場(chǎng)是保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的制度平臺(tái)。勞動(dòng)力市場(chǎng)制度建設(shè)包括工資形成的市場(chǎng)機(jī)制和集體談判制度，工會(huì)作用發(fā)揮方式和程度，以及保護(hù)勞動(dòng)者的政府勞動(dòng)立法等。
三、公平對(duì)待農(nóng)民工，逐步形成惠及農(nóng)民工的城市基本公共服務(wù)制度
當(dāng)前城市對(duì)農(nóng)民工實(shí)行的實(shí)際上是“經(jīng)濟(jì)接納，社會(huì)排斥”的做法，主要表現(xiàn)在：允許農(nóng)民進(jìn)城打工，經(jīng)濟(jì)上進(jìn)入，但不承認(rèn)他們?cè)诔鞘械纳鐣?huì)成員資格，進(jìn)城農(nóng)民不能平等地享受公共服務(wù)，在住房、子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、婦幼保健和社會(huì)保障等方面存在著歧視性政策等。
大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工不可避免地會(huì)給城市管理帶來(lái)新問(wèn)題，在城市建設(shè)和管理方面應(yīng)有新的理念和措施。
首先，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，對(duì)農(nóng)民工要由排斥到容納，由管制為主轉(zhuǎn)向服務(wù)為主，改變農(nóng)民工“邊緣化”的社會(huì)地位。要以開(kāi)放和包容的胸襟，把進(jìn)城農(nóng)民工作為城市居民的一部分，納入統(tǒng)一的管理和服務(wù)，逐步做到權(quán)利平等。
其次，在住房、交通等城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上考慮進(jìn)城農(nóng)民工的需要，使義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等基本公共服務(wù)逐步覆蓋到農(nóng)民工。城市建設(shè)要考慮進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的居住要求。要針對(duì)外來(lái)人口居住的不同特點(diǎn)，建設(shè)管理好外來(lái)人口聚集社區(qū)，避免形成城市治安差、社會(huì)安全無(wú)保障、環(huán)境臟亂差的社區(qū)。建立社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，為解決外來(lái)人口的就業(yè)、居住和必要的文化娛樂(lè)提供便利條件。將城郊農(nóng)村社區(qū)的規(guī)劃建設(shè)納入城市總體規(guī)劃和建設(shè)，統(tǒng)一規(guī)劃外來(lái)人口的住房、交通和基礎(chǔ)設(shè)施。城市政府和流入地要積極創(chuàng)造條件，承擔(dān)起進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育的主要責(zé)任，充分發(fā)揮全日制公辦中小學(xué)接受農(nóng)民工子女的主渠道作用，保障農(nóng)民工子女享受義務(wù)教育的權(quán)利。目前，進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民被排除在城市公共衛(wèi)生體系之外。如果外來(lái)人口得不到最基本的公共衛(wèi)生服務(wù)，必將給整個(gè)城市的公眾健康帶來(lái)重大隱患。在城市公共衛(wèi)生領(lǐng)域，要逐步給進(jìn)城民工市民待遇。
再次，要逐步改變把進(jìn)城農(nóng)民工排斥在社會(huì)保障之外的狀況，妥善解決城市農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題。農(nóng)民工至少可以分成三大塊：一塊是已經(jīng)市民化的農(nóng)民工。在城市里面已經(jīng)工作多年，也有穩(wěn)定的職業(yè)和住所，他們的生活風(fēng)險(xiǎn)和工作風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上跟市民沒(méi)有太大的差別了。第二是流動(dòng)性質(zhì)的農(nóng)民工。他們既沒(méi)有市民化，又不是單純的農(nóng)民，這類(lèi)農(nóng)民工人數(shù)特別多。第三塊是季節(jié)性的農(nóng)民工。由于農(nóng)民工構(gòu)成的復(fù)雜性，對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障需求，不能搞一刀切，應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)民工的需求與目前的條件，按照低水平、廣覆蓋的方針，積極探索多種保障形式，根據(jù)農(nóng)民工的需求和改革條件的成熟度，分步驟地把農(nóng)民工納入社會(huì)保障體系。
第四，要允許和鼓勵(lì)長(zhǎng)期進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民盡快融入城市，完成身份的轉(zhuǎn)換。要提供全方位、多層次、適時(shí)到位的服務(wù)，幫助進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民適應(yīng)新的生活和工作環(huán)境，使他們能夠在城市安居樂(lè)業(yè)。過(guò)去害怕和限制農(nóng)民進(jìn)入城市有當(dāng)時(shí)的背景，主要是農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)不足，城市又不能提供就業(yè)機(jī)會(huì)?，F(xiàn)在情況發(fā)生了根本變化，要有新的認(rèn)識(shí)、新的政策和管理方法。
第五，統(tǒng)籌考慮農(nóng)民工對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的需求。涉及城市公共服務(wù)資源重新分配的問(wèn)題，城市政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)需作相應(yīng)的調(diào)整。進(jìn)行這種財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，有利于農(nóng)民工在城市安居樂(lè)業(yè)，對(duì)促進(jìn)城市社會(huì)安定和諧、健康發(fā)展，有著不容置疑的重要作用。
四、引導(dǎo)農(nóng)民工合理有序流動(dòng)，努力開(kāi)拓農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移渠道
我國(guó)城鄉(xiāng)將長(zhǎng)時(shí)期面臨沉重的就業(yè)壓力。農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，必須廣開(kāi)門(mén)路，多渠道并舉，多形式并存，多層次展開(kāi)，努力實(shí)現(xiàn)合理有序流動(dòng)。
首先，在地域流向上，引導(dǎo)農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移與就地、就近轉(zhuǎn)移相結(jié)合。加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，為農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)，是解決好農(nóng)民工問(wèn)題的根本出路。城鎮(zhèn)化是一個(gè)重大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程，其核心就是表現(xiàn)為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口的過(guò)程。與同等工業(yè)化程度國(guó)家相比，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平仍然有很大差距。未來(lái)5—15年，我國(guó)將處于城鎮(zhèn)化加快發(fā)展時(shí)期。從現(xiàn)在到2020年，將有2.89億農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)化。中國(guó)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移數(shù)量之大，是世界上任何一個(gè)國(guó)家所沒(méi)有過(guò)的。城市化并非能自動(dòng)解決農(nóng)民問(wèn)題，城市化的發(fā)展要以擴(kuò)大就業(yè)，特別是農(nóng)民的就業(yè)為前提，要為農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)，使農(nóng)民在城里有長(zhǎng)期穩(wěn)定生存的手段。只有這樣，城鎮(zhèn)化水平才可能扎實(shí)地提高，防止將農(nóng)村貧困轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘胸毨?，避免某些發(fā)展中國(guó)家出現(xiàn)的畸形城市化。
通過(guò)大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和縣域經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移，在未來(lái)很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期仍是我國(guó)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的不可忽視的一條重要途徑。2004年，全國(guó)已轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動(dòng)力中，縣域經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)吸納了65%，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和縣域中小企業(yè)吸納了80%。浙江、江蘇、山東、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份省內(nèi)就地、就近轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動(dòng)力都占到90%以上。中國(guó)需要向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的農(nóng)村人口數(shù)量巨大，不可能都進(jìn)入大中城市，相當(dāng)一部分要在縣及縣以下城鎮(zhèn)生活和就業(yè)。縣域人口占全國(guó)人口的70%以上，縣域社會(huì)總產(chǎn)值占全國(guó)社會(huì)總產(chǎn)值的50%以上。因此，在鼓勵(lì)農(nóng)民跨地區(qū)流動(dòng)、進(jìn)城就業(yè)的同時(shí)，必須大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，不斷壯大縣域經(jīng)濟(jì)，努力擴(kuò)大農(nóng)村富余勞動(dòng)力的就地轉(zhuǎn)移。近年來(lái)，隨著土地供求矛盾趨緊、勞動(dòng)力等要素成本升高，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)部分勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)開(kāi)始向中西部轉(zhuǎn)移。這種產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移還剛剛開(kāi)始，一定要充分認(rèn)識(shí)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、形成地區(qū)間合理產(chǎn)業(yè)分工、促進(jìn)地域經(jīng)濟(jì)一體化、優(yōu)化國(guó)家生產(chǎn)力布局和調(diào)節(jié)人口流向的重大意義。要因勢(shì)利導(dǎo)，在繼續(xù)鼓勵(lì)中西部農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)的同時(shí)，推動(dòng)?xùn)|部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，鼓勵(lì)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)符合環(huán)境保護(hù)要求的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移，為農(nóng)民就地、就近轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。
其次，在產(chǎn)業(yè)類(lèi)型上，注重發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。要充分利用我國(guó)人力資源豐富、特別是農(nóng)村人力資源豐富的優(yōu)勢(shì)，正確處理發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、資本技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，發(fā)揮勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和資本技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)中的勞動(dòng)密集生產(chǎn)環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。在拓展農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移空間的同時(shí)，要重視挖掘農(nóng)業(yè)內(nèi)部的就業(yè)潛力向農(nóng)業(yè)的深度和廣度進(jìn)軍。
再次，在企業(yè)規(guī)模上，注重扶持中小企業(yè)，鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。從世界各國(guó)的情況看，增加就業(yè)機(jī)會(huì)主要是靠中小企業(yè)和服務(wù)業(yè)。在中國(guó)擴(kuò)大就業(yè)也要走這條路子。無(wú)論什么所有制形式，只要依法經(jīng)營(yíng)、照章納稅、保障職工權(quán)益、符合安全標(biāo)準(zhǔn)，都要鼓勵(lì)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的重要途徑。支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就是支持農(nóng)民創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。要引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)適應(yīng)新的形勢(shì)，進(jìn)一步創(chuàng)新體制和機(jī)制，增強(qiáng)內(nèi)在活力，不斷提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，使之和整個(gè)中國(guó)工業(yè)化與現(xiàn)代化進(jìn)程有機(jī)地融為一體，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)。
第四，在就業(yè)方式上，注重采取靈活多樣的形式，正規(guī)就業(yè)與非正規(guī)就業(yè)相結(jié)合，充分重視非正規(guī)就業(yè)的作用。
第五，在城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)上，要大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。城市人口規(guī)模大，有聚集效應(yīng)，就業(yè)機(jī)會(huì)多，這些優(yōu)勢(shì)是小城鎮(zhèn)所不具備的。隨著工業(yè)化水平提高，我國(guó)還會(huì)有不少農(nóng)村人口向特大城市、大城市和中等城市轉(zhuǎn)移。但是，我國(guó)的農(nóng)村人口眾多，不可能都集中在大中城市。一些國(guó)家人口過(guò)度涌入大城市產(chǎn)生的“城市病”是必須引以為戒的。要堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，重視發(fā)揮小城鎮(zhèn)在吸納農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移中的作用。
五、保障農(nóng)民工的土地承包權(quán)，減輕農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)
進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的農(nóng)民，大多處于不穩(wěn)定狀態(tài)。只要還沒(méi)有穩(wěn)定職業(yè)并且在外定居，土地仍然是農(nóng)民最終的退路和保障。在農(nóng)民到城鎮(zhèn)未取得穩(wěn)定的就業(yè)、收入保障以前，保障他們的土地承包權(quán)，使他們進(jìn)退有路，不失去土地這一最基本的生活保障，在城鄉(xiāng)之間“雙向”流動(dòng)，有助于防止農(nóng)民因喪失土地而淪為流民，大量集中于城市，對(duì)保持農(nóng)村乃至整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定關(guān)系重大。拉丁美洲等一些發(fā)展中國(guó)家，土地占有嚴(yán)重不平等，大量無(wú)地農(nóng)民涌向城市，而城市的就業(yè)機(jī)會(huì)嚴(yán)重不足，產(chǎn)生了嚴(yán)重的失業(yè)和貧困問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)村的土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，是避免此類(lèi)社會(huì)矛盾的重要保障。因此，在沒(méi)有別的手段可以替代土地作為農(nóng)民的基本生活保障之前，必須依法保障流動(dòng)就業(yè)農(nóng)民土地承包權(quán)的穩(wěn)定。這是保證農(nóng)民生計(jì)和社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。這樣做并不是要固化家庭小規(guī)模土地經(jīng)營(yíng)方式。鞏固和完善現(xiàn)行的以家庭承包制為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，需要積極探索農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制，但這種流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，不能搞強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)和拔苗助長(zhǎng)式的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
六、加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)村人口整體素質(zhì)
技能和就業(yè)培訓(xùn)是提高農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力就業(yè)能力的一項(xiàng)重要措施。在工業(yè)化過(guò)程中，農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市工業(yè)部門(mén)就業(yè)，新的工作崗位對(duì)勞動(dòng)者的勞動(dòng)技能有新的要求。如果勞動(dòng)力的知識(shí)技能不能滿(mǎn)足崗位要求，勞動(dòng)者就容易面臨著失業(yè)的威脅。而且，勞動(dòng)力的整體技能較低，也對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整構(gòu)成了制約。因此，各國(guó)在經(jīng)濟(jì)追趕過(guò)程中無(wú)不把勞動(dòng)者的技能和就業(yè)培訓(xùn)，放在重要的位置。我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)不高，全國(guó)四億多青壯年農(nóng)民中有近四分之一是文盲和半文盲。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民中絕大多數(shù)農(nóng)民沒(méi)有接受職業(yè)技能培訓(xùn)。受到勞動(dòng)力自身素質(zhì)的制約，大多只能進(jìn)入技術(shù)要求低、工資報(bào)酬低的領(lǐng)域。現(xiàn)在我國(guó)一線操作的產(chǎn)業(yè)工人中，農(nóng)民工已經(jīng)占了大部分。只有通過(guò)職業(yè)技能的培訓(xùn)來(lái)提高農(nóng)村勞動(dòng)力的科學(xué)文化素質(zhì)，提高在第一線操作工人的職業(yè)技能，才能使這些行業(yè)、企業(yè)及其產(chǎn)品，在國(guó)際市場(chǎng)上有更高的競(jìng)爭(zhēng)力。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，從根本上講，取決于9億農(nóng)村人口素質(zhì)的提高。只有大幅度提高農(nóng)村人口的科學(xué)文化素質(zhì)，培養(yǎng)大批的專(zhuān)門(mén)人才，才能把沉重的農(nóng)村人口壓力轉(zhuǎn)化為巨大的人力資源優(yōu)勢(shì)。
提高農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)技能，全面提高農(nóng)民的素質(zhì)，一是要建立完善的就業(yè)培訓(xùn)體系。走先培訓(xùn)后輸出、以培訓(xùn)促輸出、定向培訓(xùn)、定向輸出的路子。農(nóng)村勞動(dòng)力的培訓(xùn)納入各級(jí)公共財(cái)政的支持范圍，建立“政府主導(dǎo)、多方籌集”的投入機(jī)制。二是在農(nóng)村努力普及九年制義務(wù)教育，有條件的地區(qū)鼓勵(lì)普及高中階段教育，積極發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育教學(xué)內(nèi)容與農(nóng)村發(fā)展需求嚴(yán)重脫節(jié)。由于經(jīng)費(fèi)短缺，農(nóng)村職業(yè)教育機(jī)構(gòu)萎縮，人員大量流失。要有效整合教育資源，把發(fā)展中等職業(yè)學(xué)校的重點(diǎn)放到農(nóng)村去。這對(duì)有序轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，推進(jìn)工業(yè)化和城市化意義重大，符合農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的必然要求。
七、推進(jìn)體制創(chuàng)新，改革城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)
現(xiàn)行的城鄉(xiāng)分割制度是產(chǎn)生農(nóng)民工問(wèn)題的直接體制性原因。從上世紀(jì)50年代后期開(kāi)始，我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)分治的戶(hù)籍管理制度，因?yàn)閼?hù)籍制度至今并沒(méi)有根本改革，所以，雖然農(nóng)民轉(zhuǎn)入了二、三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)，但他們的戶(hù)籍仍是農(nóng)業(yè)戶(hù)口，農(nóng)民的身份沒(méi)有變，由此帶來(lái)了一系列的問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)上，農(nóng)民工從事的是重、苦、累、臟、險(xiǎn)的勞動(dòng)，但沒(méi)有得到應(yīng)有報(bào)酬，農(nóng)民工和正式工人同工不能同酬；在政治上，農(nóng)民工干了工人的活，但沒(méi)有得到工人的身份；在社會(huì)方面，農(nóng)民工在城市打工多年，始終是城市的邊緣群體，融不進(jìn)城市社會(huì)，享受不到應(yīng)有的權(quán)利。城鄉(xiāng)分割制度下出現(xiàn)的農(nóng)民工現(xiàn)象，應(yīng)該是權(quán)宜之計(jì)，不應(yīng)演變成一種長(zhǎng)期的制度。農(nóng)民工這種制度使勞動(dòng)力這個(gè)最重要的生產(chǎn)要素不能按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求合理配置。顯然，它與建立完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是不相容的。農(nóng)民工問(wèn)題表面看是要解決保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，消除在就業(yè)方面的不合理限制，使農(nóng)民工享有應(yīng)有的公共服務(wù)等問(wèn)題，而實(shí)質(zhì)則是我們國(guó)家要建設(shè)一個(gè)什么樣的產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍、構(gòu)建一個(gè)什么樣的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)、建立一種什么樣的城鄉(xiāng)關(guān)系的問(wèn)題。
從根本上解決農(nóng)民工問(wèn)題，必須解決產(chǎn)生農(nóng)民工問(wèn)題的體制性和制度性問(wèn)題，這就要求改革城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。黨的十六大明確提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。十六屆三中全會(huì)把建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體制，作為完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)主要任務(wù)。從城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，是今后幾十年中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本走向。作為完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)主要任務(wù)，改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的根本途徑，是在繼續(xù)推進(jìn)工業(yè)化和城市化的過(guò)程中，下決心改革戶(hù)籍制度。
戶(hù)籍制度改革涉及人口流動(dòng)、遷徙等全局性的問(wèn)題，必須由國(guó)家審時(shí)度勢(shì)，做出決策。戶(hù)籍制度制約的背后，是失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障、衛(wèi)生醫(yī)療、教育以及城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等方面的壓力。改革戶(hù)籍制度應(yīng)該采取漸進(jìn)的方式。明確推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的目標(biāo)和實(shí)施步驟是十分重要的。戶(hù)籍制度改革的根本目的是保障公民遷徙和居住的自由，消除附加在戶(hù)口上的城鄉(xiāng)居民權(quán)利不平等的制度。深化戶(hù)籍制度改革的制度取向是，打破城鄉(xiāng)分割、區(qū)域封閉，建立按居住地劃分城鎮(zhèn)戶(hù)口與農(nóng)村戶(hù)口的戶(hù)籍登記管理制度，實(shí)行以固定住所和穩(wěn)定收入為依據(jù)申報(bào)城鎮(zhèn)戶(hù)口的政策。改革戶(hù)籍制度，不是取消戶(hù)籍登記管理，關(guān)鍵是剔除附在戶(hù)籍上的勞動(dòng)用工、住房、教育等不合理的制度，平等對(duì)待新進(jìn)城落戶(hù)居民與原城鎮(zhèn)居民的權(quán)利和義務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)人口的自由遷徙，建立起城鄉(xiāng)一體的戶(hù)籍管理制度。(作者：韓俊 本文責(zé)任編輯：大海)
作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)。
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