社科院專家揭秘行業(yè)協(xié)會(huì)“非典型腐敗” 新聞中心-中國(guó)網(wǎng) news.china.com.cn 時(shí)間： 2010-06-14 責(zé)任編輯: 柴永強(qiáng)
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院副研究員林躍勤博士長(zhǎng)期關(guān)注社會(huì)中介組織尤其是行業(yè)協(xié)會(huì)的腐敗問(wèn)題，近日，他在接受中國(guó)青年報(bào)記者采訪時(shí)，揭秘了行業(yè)協(xié)會(huì)不為人知的腐敗現(xiàn)狀。
行業(yè)協(xié)會(huì)的腐敗方式五花八門，林躍勤博士向記者介紹了行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗案件中幾種慣用的伎倆。
強(qiáng)制入會(huì)、攤派會(huì)費(fèi)是常見(jiàn)的腐敗方式之一，被企業(yè)稱為“協(xié)會(huì)騷擾”。
某些代行行政管理職能的行業(yè)協(xié)會(huì)，將特定的中介服務(wù)作為行政許可的前置條件，強(qiáng)制企業(yè)入會(huì)、繳納會(huì)費(fèi)。
2009年6月，廣西壯族自治區(qū)瓶裝飲用水行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)出公告，公布6個(gè)廠商7個(gè)品牌的桶裝飲用水抽檢不合格。這些廠商的負(fù)責(zé)人則稱遭遇了“潛規(guī)則”——沒(méi)有交納“保護(hù)費(fèi)”。而就在2009年5月，這些廠商經(jīng)過(guò)廣西壯族自治區(qū)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)院檢測(cè)均為合格的產(chǎn)品，在一個(gè)月之后全部成了不合格產(chǎn)品，其間的詭異值得琢磨。
“體外經(jīng)濟(jì)循環(huán)”是行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗的另一種常用手段。由于行業(yè)協(xié)會(huì)常常壟斷著行政審批的前期資格選拔權(quán)、審計(jì)、鑒定、評(píng)估、參評(píng)選拔、注冊(cè)或公證等職權(quán)，除了將這種職權(quán)有償變賣給企業(yè)之外，某些行業(yè)協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人甚至直接以自己或親友的名字注冊(cè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，以達(dá)到將公權(quán)直接納入私囊的目的。
2009年2月23日，重慶市規(guī)劃局原局長(zhǎng)蔣勇因“規(guī)劃腐敗案”受審。在該案中，蔣勇正是指使情婦唐薇注冊(cè)了嘉匯置業(yè)顧問(wèn)有限公司，蔣勇指定“嘉匯置業(yè)”對(duì)房地產(chǎn)規(guī)劃方面的業(yè)務(wù)提供咨詢顧問(wèn)，以此名義將容積率等指標(biāo)明碼標(biāo)價(jià)，涉案金額達(dá)1689萬(wàn)元。
收受境外企業(yè)好處，損害國(guó)家利益，也是在經(jīng)濟(jì)開(kāi)放環(huán)境下的一種行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗形式。在“力拓案”中，中鋼協(xié)在長(zhǎng)協(xié)礦談判中屢戰(zhàn)屢敗，成為業(yè)界人士普遍質(zhì)疑的問(wèn)題。據(jù)悉，在力拓案中，中鋼協(xié)的有關(guān)員工被警方帶走，協(xié)助辦案。
此外，濫用人事權(quán)、變相賣官，開(kāi)具虛假報(bào)告謀取非法利益，管理混亂、監(jiān)守自盜等也在行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗案例中比較常見(jiàn)。
林躍勤博士告訴中國(guó)青年報(bào)記者，行業(yè)協(xié)會(huì)本該是由專業(yè)人員組成的固定組織，其目的是促進(jìn)行業(yè)發(fā)展和自身運(yùn)轉(zhuǎn)的高效率，同時(shí)擁有配套的法律法規(guī)來(lái)監(jiān)管、規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)的運(yùn)作。
在我國(guó)現(xiàn)階段，政府將原來(lái)承擔(dān)的行業(yè)管理職能剝離出去，轉(zhuǎn)由行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)。“但在實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中，公權(quán)力大量殘余在行業(yè)協(xié)會(huì)中，行業(yè)協(xié)會(huì)成了披著第三方外衣的‘準(zhǔn)政府’、‘二政府’?！绷周S勤指出，“行業(yè)協(xié)會(huì)利用其公權(quán)延伸的特點(diǎn)，成為社會(huì)、企業(yè)、政府間的橋梁。這種行政權(quán)力假手中介市場(chǎng)化的行為，使得行業(yè)協(xié)會(huì)有了腐敗的便利?！?/p>
他告訴記者，坊間有一種說(shuō)法很是形象：“行業(yè)協(xié)會(huì)是‘戴市場(chǎng)的帽子、拿政府的鞭子、收企業(yè)的票子、供官員兼職的位子’”。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會(huì)10萬(wàn)余家。其中，官辦、半官辦的占大多數(shù)。官辦、半官辦性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會(huì)一般是由政府職能部門籌辦，或掛靠在政府職能部門名下。
在人事管理上，這些行業(yè)協(xié)會(huì)人員多享有事業(yè)單位編制。翻翻這些行業(yè)協(xié)會(huì)的“底子”，往往會(huì)發(fā)現(xiàn)它們實(shí)際上“身份顯赫”，其領(lǐng)導(dǎo)多由政府官員兼任或由退休政府官員擔(dān)任，保留濃厚的政府權(quán)力色彩。
在會(huì)計(jì)審計(jì)上，行業(yè)協(xié)會(huì)向會(huì)員單位收取的費(fèi)用價(jià)格由自己制定，而對(duì)收支的監(jiān)管，更是一片空白。因此，行業(yè)協(xié)會(huì)的收入往往成為主管部門或少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)的“小金庫(kù)”。
以江西省宜春市為例，2007年，宜春市查處78家違規(guī)行業(yè)協(xié)會(huì)，其中61家行業(yè)協(xié)會(huì)由政府官員擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，包括縣級(jí)以上官員115人、科級(jí)以下官員183人。2008年，宜春市道路運(yùn)輸協(xié)會(huì)以交納安全保證金為名，收取57個(gè)會(huì)員單位金額共計(jì)182萬(wàn)元。
在政府逐步從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，行政審批權(quán)在不完全剝離的情況下，通常就是假手行業(yè)協(xié)會(huì)，實(shí)現(xiàn)表面上的“市場(chǎng)化”。擁有審計(jì)、鑒定、參評(píng)、評(píng)估、注冊(cè)和公證等權(quán)力的行業(yè)協(xié)會(huì)，在一定程度上把握住了企業(yè)的脈門——能否獲得行政審批、能否取得某些資質(zhì)、能否出國(guó)參訪、能否獲得銀行貸款，行業(yè)協(xié)會(huì)有權(quán)“說(shuō)了算”。權(quán)力的泛濫在監(jiān)管缺失的狀態(tài)下，為錢與權(quán)的交易提供了條件。
“腐敗”，是指官員為謀私利而濫用權(quán)力。行業(yè)協(xié)會(huì)成員并非政府公務(wù)員，并不是享有公權(quán)力的主體，似乎與典型意義的腐敗行為不沾邊。為什么將行業(yè)協(xié)會(huì)的違規(guī)行為定義為“腐敗”？林躍勤博士表示，行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗的本質(zhì)是公權(quán)私用，行業(yè)協(xié)會(huì)擁有的“泛公權(quán)”和對(duì)這種公權(quán)的監(jiān)管缺失，是腐敗產(chǎn)生的根源。
實(shí)際上，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，公共權(quán)力與市場(chǎng)邊界劃分不清，而大多數(shù)的行業(yè)協(xié)會(huì)正是從國(guó)家行政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變而來(lái)，這些行業(yè)協(xié)會(huì)的人員享有行政級(jí)別，擁有公權(quán)力。因此，行業(yè)協(xié)會(huì)正是利用了這一特點(diǎn)，以牟取私利為目的，濫用職權(quán)，行業(yè)協(xié)會(huì)的違規(guī)活動(dòng)與一般賄賂行為交織，其實(shí)質(zhì)則是行政權(quán)力和公權(quán)力腐敗的變種或延伸，是一種“泛公權(quán)腐敗”。
“行業(yè)協(xié)會(huì)已經(jīng)成為腐敗問(wèn)題的高發(fā)區(qū)，根源是政府公權(quán)力的殘余或延伸，具有形式多樣、過(guò)程復(fù)雜、隱蔽性極強(qiáng)的特點(diǎn)，很難查處。而監(jiān)管的空白，則是滋長(zhǎng)行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗的溫床?！绷周S勤博士指出。
林躍勤博士說(shuō)，相較于傳統(tǒng)的腐敗行為，行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗可以說(shuō)是個(gè)“升級(jí)版”，更復(fù)雜，也更隱蔽。升級(jí)了的腐敗更難查處?！?/p>
“首先，行業(yè)協(xié)會(huì)有產(chǎn)生腐敗的沖動(dòng)?！绷周S勤博士說(shuō)。行業(yè)協(xié)會(huì)擁有行政審批、評(píng)估、公證等權(quán)力，變賣這些權(quán)力，就可以換取經(jīng)濟(jì)利益。政府公權(quán)力和企業(yè)的威逼利誘，促使行業(yè)協(xié)會(huì)成了錢與權(quán)交易的中介。與所有的腐敗行為一樣，利益的誘惑和缺乏自律，是行業(yè)腐敗產(chǎn)生的誘因。
在當(dāng)前情況下，政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗的監(jiān)控十分乏力，這給行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗提供了可乘之機(jī)。目前，除《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》之外，尚沒(méi)有一部法律用以規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)。僅有的一部條例的作用也非常有限，只在登記環(huán)節(jié)施以監(jiān)管。同時(shí)，除自律外，他律機(jī)制也尚未建立——除民政部門在登記環(huán)節(jié)的審批外，針對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的他律近乎為零。行業(yè)協(xié)會(huì)的人事、財(cái)務(wù)管理，始終處于監(jiān)管缺失的狀態(tài)。
行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗形式更復(fù)雜多變，游走于政府與企業(yè)的中間地帶，極具隱蔽性，這給查處行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗帶來(lái)了很大困難。
原本應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)行業(yè)自律、維護(hù)市場(chǎng)秩序、推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益等方面發(fā)揮重要作用的行業(yè)協(xié)會(huì)，現(xiàn)在成了權(quán)錢交易的中介場(chǎng)所，成了某些人謀取不義之財(cái)?shù)臄控?cái)工具。怎樣才能使行業(yè)協(xié)會(huì)回歸正常軌道，發(fā)揮其應(yīng)有作用？長(zhǎng)期致力于社會(huì)中介組織研究的林躍勤博士認(rèn)為，深化機(jī)構(gòu)改革是唯一的途徑。
林躍勤博士認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的條件下，政府職能面臨進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，應(yīng)放權(quán)行業(yè)協(xié)會(huì)，洗清行業(yè)協(xié)會(huì)身上的公權(quán)力殘余，讓行業(yè)協(xié)會(huì)成為真正的市場(chǎng)第三方主體。在英國(guó)和瑞士，政府將行業(yè)協(xié)會(huì)視同企業(yè)，政府向行業(yè)協(xié)會(huì)購(gòu)買服務(wù)，形成政府——協(xié)會(huì)服務(wù)買賣制度。
在我國(guó)，也應(yīng)進(jìn)一步分離政府與行業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)屬關(guān)系，明確行業(yè)協(xié)會(huì)的性質(zhì)和職能。林躍勤建議，政府不再指定某協(xié)會(huì)行使某些行政職權(quán)，而對(duì)市場(chǎng)上的行業(yè)協(xié)會(huì)，應(yīng)進(jìn)行招標(biāo)，實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)的純市場(chǎng)化運(yùn)作。另一途徑是剝離行業(yè)協(xié)會(huì)的公權(quán)職能，對(duì)公權(quán)職能的行使加以制度化管理。
對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)本身而言，林躍勤認(rèn)為需要構(gòu)建現(xiàn)代化的行業(yè)協(xié)會(huì)法人治理機(jī)制，建立起一套行之有效的自律機(jī)制。
在法制層面，一部規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)行為的法律亟待出臺(tái)。只有健全穩(wěn)定的法制基礎(chǔ)，才能從根本上建立行業(yè)協(xié)會(huì)的法律調(diào)節(jié)體系。另一方面，要強(qiáng)化對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管、建立行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗預(yù)防體系、加大對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)腐敗的打擊力度；應(yīng)建立聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，形成跨部門的聯(lián)合監(jiān)管治理機(jī)制，使預(yù)防——監(jiān)督——查處體制得以全面建立。
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