中共中央黨校主辦的《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》第315期刊登文章“使流動(dòng)人口子女都能受到義務(wù)教育”。文章從五個(gè)方面指出了目前流動(dòng)少年兒童的義務(wù)教育存在的大量問題，并提出了8個(gè)方面的解決思路。文章全文如下：
根據(jù)第五次人口普查資料，我國流動(dòng)人口中18周歲以下的流動(dòng)少年兒童數(shù)量為1982萬，占全部流動(dòng)人口的19.37%；14周歲及以下流動(dòng)兒童為1409萬人，占全部流動(dòng)人口的13.78%。截止到2003年，全國6-14歲隨同父母進(jìn)入城市的義務(wù)教育階段適齡兒童約為643萬人。盡管國家和各地政府對于解決流動(dòng)兒童少年義務(wù)教育問題做出了很多努力，但從目前看來，流動(dòng)少年兒童的義務(wù)教育仍然存在大量問題。
１、流動(dòng)少年兒童的增多使流入地基礎(chǔ)教育壓力增大
我國的義務(wù)教育實(shí)行的是地方負(fù)責(zé)，分級管理的制度，學(xué)校的分布、辦學(xué)的規(guī)模等是按照所在地常住人口的分布情況來設(shè)置和確定的。大量流動(dòng)兒童的涌入，給流入地的基礎(chǔ)教育工作增添了巨大的壓力。近年來，由于各流入地相繼出現(xiàn)了本地適齡人的入學(xué)高峰，許多學(xué)校出現(xiàn)超編，教育經(jīng)費(fèi)和設(shè)施經(jīng)費(fèi)的增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上學(xué)生增長的速度，這就給解決流動(dòng)人口子女教育問題帶來了一定難度。
此外，面對急劇增長的流動(dòng)兒童入學(xué)需求，教育部門不得不通過開辦一批新校，擴(kuò)大現(xiàn)有學(xué)校班級數(shù)，增加班級學(xué)生數(shù)等方式來滿足或緩解需求，由此，地方政府增加了較大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
２、教育費(fèi)用給流動(dòng)人口帶來沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)
雖然各地政府已經(jīng)出臺相關(guān)政策取消借讀費(fèi)，實(shí)行平等收費(fèi)。但是在大城市教育資源不足的地區(qū)，仍然以捐資助學(xué)費(fèi)等名目向?qū)W生收取費(fèi)用，成為流動(dòng)兒童進(jìn)入公立學(xué)校的經(jīng)濟(jì)門檻。這些費(fèi)用的多寡與學(xué)校的質(zhì)量和辦學(xué)條件、地理位置相聯(lián)系。此外，公立學(xué)校中校服費(fèi)、加餐費(fèi)、活動(dòng)費(fèi)等加在一起的開銷也是流動(dòng)人口家庭的沉重負(fù)擔(dān)；而與此形成對照的是，根據(jù)調(diào)查，北京流動(dòng)兒童學(xué)校，一般收費(fèi)每學(xué)期在300元左右或每月60元，比公辦學(xué)校收取的費(fèi)用要低得多。這也是外來人口自辦學(xué)校存在的重要原因之一。
３、流動(dòng)兒童數(shù)量缺乏明確統(tǒng)計(jì)數(shù)字
一方面流動(dòng)人口數(shù)量規(guī)模大，流動(dòng)性和不穩(wěn)定性大；另一方面公安部沒有對流動(dòng)人口辦16周歲以下的少年兒童登記，因此各地都沒有準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。這使教育行政部門無法準(zhǔn)確判斷流動(dòng)少年兒童就學(xué)的需求量，在研究對策、調(diào)整學(xué)校布局時(shí)缺乏依據(jù)。這為確保每個(gè)流動(dòng)兒童都能接受義務(wù)教育帶來了很大的困難。
據(jù)安徽省反映，該省流向外地的學(xué)齡未成年人有近30萬，在相當(dāng)多的地方學(xué)齡未成年人難以進(jìn)入當(dāng)?shù)毓k學(xué)校就讀。主要原因是:當(dāng)?shù)爻鞘羞€沒有將流動(dòng)學(xué)齡未成年人就學(xué)問題納入本地教育發(fā)展計(jì)劃，教育經(jīng)費(fèi)不落實(shí)，戶籍管理與學(xué)籍管理相互脫節(jié)，流入地難以摸清流動(dòng)學(xué)齡未成年人的情況。
４、外地人自辦的打工子弟學(xué)校水平參差不齊，辦學(xué)處于迷惘狀態(tài)
打工子弟學(xué)校的出現(xiàn)是現(xiàn)行教育體制無法適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型及變遷的結(jié)果。這類學(xué)校發(fā)揮了對現(xiàn)行教育體制“補(bǔ)充”及“自救”的功能，在一段時(shí)間內(nèi)解決了相當(dāng)部分低收入流動(dòng)人口子女義務(wù)教育問題。但大多數(shù)打工子弟學(xué)校十分簡陋，安全及教學(xué)質(zhì)量不能保證。特別是由于身份的不合法，社會(huì)上的資助無法到帳，許多學(xué)校無法提高。
同時(shí)，民辦打工子弟學(xué)校的教師隊(duì)伍目前仍然沒有引起足夠的重視。由于工資較低，生活條件艱苦，教學(xué)負(fù)擔(dān)重，部分校長不尊重教師等原因，教師常常跳槽另謀高就。在研究者2000年對北京市流動(dòng)人口子弟學(xué)校69個(gè)班級的調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)近一半的班級在每學(xué)期都有中途更換教師的情況，比例高達(dá)47.8%。最高記錄的班級，甚至一學(xué)期更換了7名教師?？梢娊處煹牧鲃?dòng)狀況非常嚴(yán)重。
打工子弟學(xué)校在這種“自生自滅”的狀態(tài)下生存著?！白陨詼纭钡臓顟B(tài)制約了這類學(xué)校的進(jìn)一步發(fā)展；而無法進(jìn)一步發(fā)展又加大了其達(dá)標(biāo)的難度。絕大多數(shù)打工子弟學(xué)校自己無法破解這個(gè)難題。
５、流動(dòng)兒童的升學(xué)去向問題
隨著流動(dòng)兒童初中入學(xué)和畢業(yè)人數(shù)的快速增長，他們的升學(xué)去向問題也越來越突出。在一些流入地，按當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)規(guī)定，流動(dòng)人口子弟小學(xué)的畢業(yè)生應(yīng)該回老家讀書，但因?yàn)楦改妇诹魅氲兀优辉敢搽y以回去讀書，這些流動(dòng)兒童面臨著無法升初中就學(xué)的問題。高考政策規(guī)定，沒有當(dāng)?shù)貞艏牧鲃?dòng)學(xué)生不能在流入地參加高考，致使很多初中階段的學(xué)生對于學(xué)習(xí)失去興趣和信心，其中很多人在初二就轉(zhuǎn)學(xué)或放棄學(xué)業(yè)進(jìn)入打工行列，這就導(dǎo)致流動(dòng)兒童少年無法完成九年義務(wù)教育。另一方面，許多外來流動(dòng)少年兒童在流入地上完小學(xué)后升初中比上小學(xué)更難，入學(xué)和入學(xué)后的費(fèi)用也更昂貴，這也導(dǎo)致他們對初中學(xué)習(xí)望而生畏。
我國農(nóng)村流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育的這幾個(gè)比較集中的問題，需要從以下方面著手解決。
1、提高中央財(cái)政在義務(wù)教育投資中所占的比例，平衡地方差異
為改善我國當(dāng)前義務(wù)教育發(fā)展水平各地極端不平衡的狀態(tài)，有力措施之一是必須加大中央政府對義務(wù)教育的投入，以減輕地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)。如在日本和英國，中央政府對義務(wù)教育的投資要占義務(wù)教育經(jīng)常性投資的50%左右。加大中央政府的投資力度，可以大大減少我國地方義務(wù)教育投資水平的差異，從而有助于“借讀費(fèi)”的降低或取消。另一方面，中央對義務(wù)教育投資力度的加大也有助于相對貧困的流出地教育質(zhì)量的提高，這樣不僅可以縮小流入地與流出地義務(wù)教育水平的差距，還可以吸引一部分流出人口的子女在本地就學(xué)，接受義務(wù)教育，緩解流入地政府的壓力。這是一種從根本上緩解流動(dòng)兒童少年就學(xué)問題的方法。
2、加強(qiáng)流動(dòng)人口的綜合管理工作，建立流動(dòng)少年兒童入戶登記管理制度
在政策的指定和流動(dòng)人口的管理上，要高瞻遠(yuǎn)矚。由流入地強(qiáng)化政府行為，對16歲以下的流動(dòng)兒童進(jìn)行登記，實(shí)施網(wǎng)絡(luò)化管理。有學(xué)者建議由基層派出所和計(jì)生系統(tǒng)的流動(dòng)人口管理站共同來做好流動(dòng)人口中兒童的登記和管理工作，將此納入流動(dòng)人口的綜合管理范疇，定期為教育行政部門提供流動(dòng)兒童的基本情況。教育行政部門要根據(jù)情況采取措施，保證每個(gè)流動(dòng)兒童都能接受義務(wù)教育。
還有學(xué)者建議教育部在進(jìn)行“入學(xué)率”和“鞏固率”等教育統(tǒng)計(jì)時(shí)，將統(tǒng)計(jì)口徑由現(xiàn)行的“戶籍管理”口徑改革為“常住人口”統(tǒng)計(jì)口徑，從而將流動(dòng)兒童少年的教育問題納入流入地的教育考核中，以促進(jìn)流動(dòng)兒童少年問題的根本解決。
3、把流動(dòng)兒童的義務(wù)教育納入法制軌道
國家和各地相關(guān)政策法規(guī)直接影響著流動(dòng)兒童少年的教育問題。因此，要進(jìn)一步完善我國的教育法律體系，各地區(qū)還要結(jié)合本地的實(shí)際制定易于操作的實(shí)施細(xì)則。如全國各地區(qū)應(yīng)依據(jù)教育部《流動(dòng)兒童就學(xué)暫行辦法》制定本地區(qū)的“流動(dòng)兒童少年就學(xué)意見”或者“實(shí)施細(xì)則”，形成一個(gè)合理、可行的法規(guī)、政策體系以及相關(guān)實(shí)施機(jī)制，并加強(qiáng)執(zhí)行的力度。在制定其他政策法規(guī)時(shí)要注意保持法律上的一致性，避免彼此沖突，特別要制止違反教育政策法規(guī)的政府決策行為和立法過程。
4、妥善解決流動(dòng)兒童就學(xué)的經(jīng)費(fèi)問題
首先要建立流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的保障機(jī)制。鑒于屬地管理的原則，再加上農(nóng)村流動(dòng)人口為流入地經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了貢獻(xiàn)，并且流出地一般為財(cái)政基礎(chǔ)比較薄弱的地方，實(shí)際上無力承擔(dān)流動(dòng)人口的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，所以流入地政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育的責(zé)任。對于財(cái)政負(fù)擔(dān)較重的地區(qū)，可以在現(xiàn)行管理體制與教育資源配置方式下，采取省和中央財(cái)政分擔(dān)的辦法來解決。
5、改革當(dāng)前義務(wù)教育的投資方式
有專家提出借鑒美國義務(wù)教育階段的票證制，中央政府和流出地政府可以向流動(dòng)兒童頒發(fā)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)券，流動(dòng)少年兒童在流入地就學(xué)后將此券上繳流入地地方政府，流入地地方政府向中央、省及流出地政府兌換相應(yīng)的生均教育經(jīng)費(fèi)。目前，我國已有部分省市進(jìn)行了有益嘗試，如浙江省在全省實(shí)行了“流動(dòng)人口子女入學(xué)卡”制度，讓流動(dòng)人口子女憑流出地教育部門開出的入學(xué)卡到流入地接受相應(yīng)的義務(wù)教育。這種做法將戶籍制度所形成的教育撥款的固定性與人口的流動(dòng)性有機(jī)結(jié)合，減少了戶籍制度對義務(wù)教育投資撥款方式的制約，同時(shí)又減輕了流入地政府為流動(dòng)兒童少年興辦義務(wù)教育的財(cái)政負(fù)擔(dān)，使中央政府、流出地和流入地的地方政府三方共同承擔(dān)為流動(dòng)兒童少年接受義務(wù)教育提供經(jīng)費(fèi)的義務(wù)。
6、充分發(fā)揮正規(guī)學(xué)校在擴(kuò)大入學(xué)機(jī)會(huì)和提高教育質(zhì)量方面的主力軍作用
首先，可以讓更多流動(dòng)人口子女進(jìn)入正規(guī)學(xué)校學(xué)習(xí)，這一方面是源于義務(wù)教育的宗旨，另一方面，由于城市人口自然增長率不斷下降，許多城市學(xué)校在校生也逐年下降，使招收流動(dòng)人口子女成為可能。其次，正規(guī)學(xué)校可在教育資源上為非正規(guī)學(xué)校提供支持，以提高非正規(guī)學(xué)校的教育質(zhì)量。
7、改善流動(dòng)人口子弟學(xué)校的教育條件和教師待遇
民辦的流動(dòng)人口子弟學(xué)校從客觀上確實(shí)解決了相當(dāng)部分流動(dòng)兒童少年的就學(xué)問題，因此，政府應(yīng)該加大對于此類學(xué)校的扶持和監(jiān)督。一些地方政府在扶持這類學(xué)校上做出了有益嘗試，如目前廈門市政府就撥出310萬元的專款，用來改善外來人口子弟學(xué)校的安全和消防設(shè)施，進(jìn)行師資培訓(xùn)，提供教學(xué)設(shè)備，以逐漸縮小這些學(xué)校與公立學(xué)校的差別。廈門市教育局還提出了準(zhǔn)備采取“購買學(xué)位”辦法對外來人口子弟學(xué)校實(shí)行津貼辦學(xué)制度。寧波北侖區(qū)教育局專門制定了《北侖區(qū)流動(dòng)人口子女學(xué)校督導(dǎo)評估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，同時(shí)出臺了“北侖區(qū)流動(dòng)人口子女學(xué)?？己霜?jiǎng)勵(lì)辦法”。
為了穩(wěn)定民辦流動(dòng)兒童學(xué)校的教師隊(duì)伍，提高教師待遇，政府要維護(hù)民辦流動(dòng)人口子女學(xué)校教師的權(quán)益，例如：將這類學(xué)校教師的職稱評定納入到正規(guī)管理的渠道；監(jiān)督民辦學(xué)校的財(cái)務(wù)狀況，督促辦學(xué)者將一定比例的收入使用在提高教師待遇上；設(shè)立專項(xiàng)資金對優(yōu)秀教師進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助。
8、將流動(dòng)人口子女教育問題納入整體城市規(guī)劃中
農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和流動(dòng)人口將長期伴隨社會(huì)發(fā)展進(jìn)程而存在，因此，政府在進(jìn)行城市建設(shè)規(guī)劃和具體的布局設(shè)計(jì)時(shí)，必須將流動(dòng)人口的安置和流動(dòng)少年兒童教育問題納入考慮中，做好長遠(yuǎn)的打算。城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃也應(yīng)當(dāng)富有遠(yuǎn)見地充分考慮流動(dòng)人口子女的受教育問題，使城市的發(fā)展不以流動(dòng)兒童的失學(xué)可能為代價(jià)。 （張鐵道 衛(wèi)宏 杜文平）
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