當前，我國不僅面臨著經(jīng)濟快速增長與發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束之間的突出矛盾，而且也面臨著公共需求全面快速增長與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺之間的突出矛盾。為此，應(yīng)當在繼續(xù)完善社會主義市場經(jīng)濟體制的同時，加快建立社會主義公共服務(wù)體制。
立足于我國現(xiàn)實，公共服務(wù)體制建設(shè)的重點和難點在農(nóng)村。在甘、寧、青、瓊四?。▍^(qū)）農(nóng)村調(diào)研的基礎(chǔ)上，中國（海南）改革發(fā)展研究院認為：在農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)進程中，人口計生網(wǎng)絡(luò)可以發(fā)揮更加積極的作用；以人口計生網(wǎng)絡(luò)為重要平臺，加快構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)體系有很強的現(xiàn)實性和迫切性。
一、適應(yīng)廣大農(nóng)民的現(xiàn)實需求，把農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)作為新農(nóng)村建設(shè)的重點
當前，分享基本而有保障的公共服務(wù)已成為廣大農(nóng)民最迫切的期盼。從我國農(nóng)村的現(xiàn)實情況出發(fā)，應(yīng)該把構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)體系作為新農(nóng)村建設(shè)的重點，采取有力措施，取得實質(zhì)性突破。
1.在現(xiàn)實情況下，充分估計農(nóng)村基本公共服務(wù)短缺對農(nóng)民生存和發(fā)展造成的影響。近幾年來，我國農(nóng)村公共服務(wù)供給得到了不同程度的加強，一系列惠農(nóng)政策得到了廣大農(nóng)民的擁護。但農(nóng)村公共服務(wù)短缺的問題尚未在制度上得到根本解決，廣大農(nóng)民在義務(wù)教育、公共醫(yī)療及低保等方面的基本需求沒有得到有效滿足。農(nóng)村公共服務(wù)的短缺，直接制約了農(nóng)民綜合素質(zhì)的提高，使其基本生活和長遠發(fā)展均受到嚴重影響。以最低生活保障為例，截至2004年底，我國僅有8個省份全面建立農(nóng)村最低生活保障制度。相關(guān)統(tǒng)計也表明，我國9000萬農(nóng)村老人中約有90%享受不到社會保障。再以教育為例，目前我國農(nóng)村15歲及以上人口平均受教育年限不足7年，與城市平均水平相差近3年。中國（海南）改革發(fā)展研究院調(diào)研的某些地區(qū)，平均受教育年限甚至不到4年。其結(jié)果是，全國8500萬文盲半文盲中的3/4以上集中在西部農(nóng)村、少數(shù)民族地區(qū)和國家級貧困縣。
2.從制度層面著手，保障農(nóng)村基本公共產(chǎn)品的供給。我國農(nóng)村基本公共服務(wù)的短缺，有公共服務(wù)需求變化以及財政資金投入不足等原因，但更重要的在于公共服務(wù)體制的缺位。這主要表現(xiàn)在兩方面：一是公共服務(wù)供給的責任主體不明確。國際經(jīng)驗表明，政府是公共服務(wù)供給的最終責任者，是“被問責”的主要對象。而在我國公共管理的實踐中，由于各種原因，政府的精力仍然集中于經(jīng)濟建設(shè)，在一定程度上忽視了公共服務(wù)的供給；GDP“政績觀”強化了公共服務(wù)供給的難以問責，由此導致農(nóng)村基本公共服務(wù)供給短缺。二是城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)體制。我國長期形成的城鄉(xiāng)二元體制使城鄉(xiāng)居民在享受公共服務(wù)方面存在巨大差異。聯(lián)合國《2005年中國人類發(fā)展報告》顯示：我國城市的人類發(fā)展指數(shù)為0.81，而農(nóng)村僅為0.67；中國（海南）改革發(fā)展研究院的初步測算則表明，公共服務(wù)因素在城鄉(xiāng)實際收入差距中的影響為30%～40%，都在一定程度上佐證了這一點。因此，必須從體制方面探究我國農(nóng)村基本公共服務(wù)短缺的成因，并采取措施加快農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)，為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。
3.以農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)為主線，加快農(nóng)村綜合改革。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，與我國人口眾多的國情相聯(lián)系，基本而有保障的公共服務(wù)外延在不斷擴大。它不僅包括義務(wù)教育、公共醫(yī)療、社會保障等，而且也包括提高人口素質(zhì)和生存質(zhì)量等方面，例如降低新生兒缺陷發(fā)生率和臨終關(guān)懷等，即把“生、老、病、死”都納入考慮范圍。這對農(nóng)村公共服務(wù)體系提出了新的、更高的要求。
當前，我國農(nóng)村的綜合改革已進入新階段。改革的重點將轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政體制等方面。根據(jù)農(nóng)村實際情況，應(yīng)當盡快把以人口計生網(wǎng)絡(luò)為重要平臺的農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，納入到農(nóng)村綜合改革的總體框架中，通盤考慮。具體而言：第一，盡快成立高層協(xié)調(diào)機制，加強對農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導。第二，堅持統(tǒng)籌兼顧、綜合配套，協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系。應(yīng)當以“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”為契機，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能。第三，把握農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的總體情況，推進綜合性改革試驗和專業(yè)性、地方性的改革試點?？梢詢?yōu)先考慮在西部某些貧困地區(qū)實行“先試先行”。
二、加快人口政策轉(zhuǎn)型，充分發(fā)揮人口計生網(wǎng)絡(luò)在農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)中的重要作用
國際經(jīng)驗表明，一國的經(jīng)濟社會能否持續(xù)發(fā)展，很大程度上取決于它能否全面提高人口素質(zhì)。當前，我國人口政策在比較成功地穩(wěn)定了低生育率的同時，也面臨著全面提高人口素質(zhì)的挑戰(zhàn)。
4.抓住有利時機，實現(xiàn)從側(cè)重控制人口數(shù)量向側(cè)重提高人口素質(zhì)的轉(zhuǎn)變。一方面，我國在人口增長方面已初步實現(xiàn)了“低出生率、低死亡率、低自然增長率”。但是，形勢依然嚴峻。目前低生育水平很不穩(wěn)定，反彈勢能大；維持低生育水平的代價高。近幾年，我國年均人口自然增長仍高達800萬左右。新時期穩(wěn)定低生育率的工作還不能松懈，控制人口數(shù)量仍然是我國人口發(fā)展的戰(zhàn)略目標之一。
另一方面，從提高人口素質(zhì)和改善人口結(jié)構(gòu)出發(fā)，人口計生政策轉(zhuǎn)型更有迫切性。我國盡管是一個人口大國，但遠不是一個人力資源強國。例如，我國25歲以上人口平均受教育年限僅為7.42年，僅相當于美國100年前的水平。這種情況遠不適應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，由此更加凸顯出全面提高人口素質(zhì)的迫切性。適應(yīng)這種要求，我國的人口計生政策需要盡快實現(xiàn)從重點控制人口數(shù)量向重點提高人口質(zhì)量的轉(zhuǎn)變，并以此為重點全面規(guī)劃人口計生網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，使其在農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。
5.從人的全面發(fā)展出發(fā)，加快由單一計生工作向統(tǒng)籌解決人口素質(zhì)的轉(zhuǎn)變。提高我國人口素質(zhì)是一項綜合性很強的任務(wù)，不僅僅是控制生育環(huán)節(jié)，還包含義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)等多方面的內(nèi)容。因此，需要客觀地分析人口計生網(wǎng)絡(luò)和相關(guān)部門在控制人口數(shù)量和提高人口質(zhì)量方面的積極作用，加快人口政策轉(zhuǎn)型：一方面，如果我國人口政策轉(zhuǎn)型能夠順利實施，并且建立起一套有效的農(nóng)村公共服務(wù)體系，養(yǎng)兒防老等現(xiàn)象的內(nèi)在壓力將會得到有效釋放，相應(yīng)地，也將大大降低計劃生育的工作難度；另一方面，當前影響人口素質(zhì)的主要原因之一在于公共服務(wù)體系的不健全。通過保障基本公共服務(wù)，人口政策轉(zhuǎn)型將有助于提高人口素質(zhì)和優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)。由此看來，新時期人口發(fā)展政策的重點應(yīng)該轉(zhuǎn)變到統(tǒng)籌規(guī)劃和解決人口素質(zhì)上來，并引導人口合理分布，這無疑比單一的計生工作更貼近農(nóng)民的需求，從而更能夠取得實效。
6.適應(yīng)公共管理方式的變化，實現(xiàn)從控制管理型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。當前公共管理的發(fā)展趨勢之一是：從單向管理向互動溝通轉(zhuǎn)變，參與主體不斷擴大。適應(yīng)這個趨勢，結(jié)合我國實際情況，新時期的人口政策既要強調(diào)“計劃生育是農(nóng)民應(yīng)盡的義務(wù)”，也要強調(diào)“合法生育是農(nóng)民的基本權(quán)利”。在此基礎(chǔ)上，利用基本公共服務(wù)等手段靈活調(diào)節(jié)，確保國民素質(zhì)的全面提升，保障人口安全。近幾年來，隨著形勢的發(fā)展和工作的深入，人口和計劃生育工作也更加人性化。目前人口計生網(wǎng)絡(luò)采取的 “以獎代罰”以及為不孕不育夫婦提供技術(shù)扶助等措施，受到了廣大農(nóng)民的歡迎。下一步應(yīng)該繼續(xù)加快我國人口計生政策的轉(zhuǎn)型進程，加強人口計生網(wǎng)絡(luò)在農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)中的作用。
三、依托農(nóng)村人口計生網(wǎng)絡(luò)，整合農(nóng)村公共服務(wù)資源
加快農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，需要充分利用農(nóng)村現(xiàn)有公共資源。中國（海南）改革發(fā)展研究院調(diào)查表明，依托農(nóng)村人口計生網(wǎng)絡(luò)，充分利用并整合現(xiàn)有公共資源，可以大大節(jié)省構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的時間和成本，達到“時間短、投入少、見效快”的目的。
7.充分發(fā)揮和拓展人口計生網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，強化農(nóng)村公共服務(wù)體系。目前，我國已經(jīng)建立了一個相對健全、遍及城鄉(xiāng)的人口和計劃生育管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，該網(wǎng)絡(luò)集行政管理、技術(shù)服務(wù)、群眾工作、社區(qū)和村民自治組織于一身。充分利用人口計生網(wǎng)絡(luò)的隊伍、服務(wù)、信息優(yōu)勢，有利于加快建立農(nóng)村公共服務(wù)體系。
（1）以農(nóng)村人口計生網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，組建農(nóng)村公共服務(wù)體系的基本隊伍。農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，需要廣泛的社會組織資源作支撐。經(jīng)過多年的努力，我國已形成了一支工作能力比較強的人口計生隊伍，他們懂得并了解如何滿足農(nóng)民的基本公共服務(wù)需求。建議以此為基礎(chǔ)，建立并完善農(nóng)村公共服務(wù)的組織體系。
（2）以農(nóng)村人口計生網(wǎng)絡(luò)為中心，建立全方位的農(nóng)村公共服務(wù)信息系統(tǒng)。農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)需要一個完備的信息系統(tǒng)，以準確反映不同地區(qū)農(nóng)民的公共服務(wù)需求信息。目前人口計生網(wǎng)絡(luò)的信息系統(tǒng)比較健全，涵括了農(nóng)村人口信息等多方面的資料。因此，可以在現(xiàn)有人口計生網(wǎng)絡(luò)的信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上，盡快整合相關(guān)農(nóng)村公共服務(wù)信息渠道，建立相對完備的農(nóng)村公共服務(wù)信息系統(tǒng)，更好地為農(nóng)民服務(wù)。
（3）積極穩(wěn)妥地拓展人口計生網(wǎng)絡(luò)功能。從現(xiàn)實情況看，人口計生網(wǎng)絡(luò)還有相當大的功能拓展空間。當前至少可以考慮以下三方面的內(nèi)容：第一，將農(nóng)村最低保障與社會救濟作為功能拓展的突破口。我國已經(jīng)具備了建立農(nóng)村最低生活保障與社會救濟的財力。但這項工作要取得預期效果，需要加大基礎(chǔ)性工作的力度。寄希望于民政等部門在基層建立一套類似的“進村入戶”的系統(tǒng)，短期內(nèi)尚不現(xiàn)實，也不符合范圍經(jīng)濟的原則?？梢钥紤]把這項工作納入到人口計生網(wǎng)絡(luò)內(nèi)。第二，為農(nóng)村提供公共衛(wèi)生與預防保健。發(fā)揮人口計生網(wǎng)絡(luò)的既有優(yōu)勢，在一定程度上可以彌補農(nóng)村衛(wèi)生保健等方面的不足?？梢酝ㄟ^人口計生網(wǎng)絡(luò)免費為農(nóng)民提供公共衛(wèi)生與預防保健，在一定程度上避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為了基本生存而被迫采取的一些營利性行為。第三，為其他部門的農(nóng)村工作提供重要支持。人口計生網(wǎng)絡(luò)可以發(fā)揮其網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，為相關(guān)部門提供準確信息，使其及時掌握基本情況，實現(xiàn)公共服務(wù)的有效銜接。換言之，利用人口計生系統(tǒng)的現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)，其他部門也可以深入到農(nóng)村，從而在相關(guān)領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。
8.以優(yōu)化資源配置為原則，建立農(nóng)村人口發(fā)展服務(wù)中心，逐步整合農(nóng)村公共服務(wù)資源。我國農(nóng)村傳統(tǒng)的公共服務(wù)機構(gòu)分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及“七站八所”中。利用人口計生網(wǎng)絡(luò)，通過保障基本公共服務(wù)供給，不僅可以加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機構(gòu)改革的步伐，而且可以大大提高農(nóng)村公共服務(wù)的供給能力。
根據(jù)我國農(nóng)村現(xiàn)實情況，建議在計生服務(wù)站的基礎(chǔ)上成立“農(nóng)村人口發(fā)展服務(wù)中心”。這個中心承擔計生服務(wù)站的基本職能，包括穩(wěn)定低生育水平、普及婚育知識、提供產(chǎn)前產(chǎn)后服務(wù)等；同時逐步拓展功能。本著“成熟一個，整合一個”的原則把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及“七站八所”中具有公共服務(wù)性質(zhì)的事務(wù)逐步納入到農(nóng)村人口發(fā)展服務(wù)中心，包括農(nóng)村義務(wù)教育、公共醫(yī)療、公共衛(wèi)生、社會保障、公共安全等。同時，把這些機構(gòu)中盈利性質(zhì)的事務(wù)推向市場。這既可以減少當前農(nóng)村公共服務(wù)供給中的重復、浪費，又可以形成政府與社會在公共服務(wù)供給上的良性互動，提高農(nóng)村公共服務(wù)體系的效率。
9.妥善處理好農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)過程中計生與衛(wèi)生的關(guān)系。以人口計生網(wǎng)絡(luò)為重要平臺建立農(nóng)村公共服務(wù)體系，應(yīng)當兼顧多方面的利益訴求。從技術(shù)層面看，與農(nóng)村人口計生網(wǎng)絡(luò)的服務(wù)比較接近的是衛(wèi)生部門。人口計生網(wǎng)絡(luò)與衛(wèi)生系統(tǒng)存在某些資源和業(yè)務(wù)重合的現(xiàn)象，導致了兩者之間出現(xiàn)沖突。為此，需要協(xié)調(diào)好人口計生網(wǎng)絡(luò)與衛(wèi)生系統(tǒng)之間的關(guān)系，以形成有效合力。
從各自特性和路徑依賴出發(fā)，我們認為，比較現(xiàn)實的選擇是：衛(wèi)生系統(tǒng)可以定位在國有醫(yī)療資源的合理配置、醫(yī)療秩序維護和醫(yī)療市場監(jiān)管、建立基本的醫(yī)療保障體制（包括加快推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療）等方面；而人口計生網(wǎng)絡(luò)的定位主要體現(xiàn)在統(tǒng)籌人口發(fā)展、農(nóng)村預防保健與公共衛(wèi)生、為農(nóng)民提供基本保健與育齡婦女服務(wù)等。后者的作用更體現(xiàn)在政策層面，而不是局限在技術(shù)層面。
在有效分工基礎(chǔ)上，應(yīng)充分發(fā)揮雙方優(yōu)勢，形成競爭與合作的局面，以加快建立并完善農(nóng)村公共服務(wù)體系。一方面，進一步強化衛(wèi)生系統(tǒng)的技術(shù)能力。人口計生網(wǎng)絡(luò)可以把其技術(shù)服務(wù)委托給衛(wèi)生系統(tǒng)，兩者之間形成“委托－代理”關(guān)系。另一方面，進一步強化和完善農(nóng)村人口計生網(wǎng)絡(luò)，減少衛(wèi)生系統(tǒng)在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)上的重復投入。衛(wèi)生系統(tǒng)可以借助人口計生網(wǎng)絡(luò)，動態(tài)了解農(nóng)村公共衛(wèi)生情況。在實踐中，應(yīng)當考慮不同地區(qū)的具體情況（例如人口密度、地方病等），采取符合當?shù)氐哪Ｊ剑粡娗蟾叨纫恢隆?/p>
四、推進體制機制創(chuàng)新，加快建立農(nóng)村公共服務(wù)體系
以人口計生網(wǎng)絡(luò)為重要平臺創(chuàng)新和完善農(nóng)村公共服務(wù)體系，是一項全新的制度安排。在推進這項制度的同時，也需要加快相關(guān)制度環(huán)境建設(shè)。
10.以人口計生網(wǎng)絡(luò)為平臺加快建立農(nóng)村公共服務(wù)體系，必須推進政府轉(zhuǎn)型。由于鄉(xiāng)村自治和農(nóng)民組織發(fā)育處于初步階段，政府在農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)方面仍扮演著關(guān)鍵的角色。因此，必須明確各級政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的責任與義務(wù)。只有具備了這個前提，才能更好地發(fā)揮農(nóng)村人口計生網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢，加快建立農(nóng)村公共服務(wù)體系。
我國正處于經(jīng)濟社會的加速轉(zhuǎn)型階段，應(yīng)當針對農(nóng)村的現(xiàn)實矛盾和問題，出臺相關(guān)的政策，解決農(nóng)村上層建筑與經(jīng)濟基礎(chǔ)不相適應(yīng)的問題。目前一些“政策” 往往政出多門，沒有綜合考慮公共服務(wù)短缺的癥結(jié)以及公共政策的外部性，導致部門間難以形成合力。以人口計生網(wǎng)絡(luò)為重要平臺建設(shè)農(nóng)村公共服務(wù)體制，必須統(tǒng)籌設(shè)計相關(guān)的經(jīng)濟社會政策，積極推動政府轉(zhuǎn)型。
11.盡快使人口計生的相關(guān)政策制度化和法制化。廣大農(nóng)民對人口計生政策的轉(zhuǎn)型非常歡迎，但同時也存在一些疑慮，主要是擔心國家政策不穩(wěn)定。因此，建議把“以獎代罰”等人口計生政策盡快制度化和法制化，穩(wěn)定廣大農(nóng)民的預期。通過這種制度安排，既可以進一步降低農(nóng)村人口計生工作的難度，為穩(wěn)定農(nóng)村低生育水平提供制度基礎(chǔ)；又可以保障農(nóng)村公共服務(wù)供給，加快建立并完善農(nóng)村公共服務(wù)體系。
中國（海南）改革發(fā)展研究院
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