近日，國土資源部通報(bào)了河北贊皇、安徽休寧兩地嚴(yán)重違法使用土地案件，并表示將進(jìn)行公開調(diào)查，并給予嚴(yán)肅處理。國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長張新寶指出，當(dāng)前土地違法反彈現(xiàn)象比較嚴(yán)重，各種利益主體對(duì)土地的追逐使得執(zhí)法形勢相當(dāng)嚴(yán)峻。
有關(guān)專家指出，地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的旗幟下開始的新一輪非法圈占違規(guī)批用土地，可能成為最后瘋狂，“十一五”期間18億畝耕地保有量紅線將遭遇異乎尋常的挑戰(zhàn)。
土地違法，地方政府是操刀手
張新寶說，在當(dāng)下的土地違法案件中，地方政府成為主導(dǎo)因素。執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)，在目前的土地使用中政府違法帶有普遍性，“凡是性質(zhì)嚴(yán)重的土地違法行為，幾乎都涉及政府或相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)”；同時(shí)這種違法常常是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為單向度指標(biāo)，政府在受查處時(shí)也慣用“發(fā)展是硬道理”來應(yīng)對(duì)。
“有的地方政府手中的錢不多，又互相攀比低價(jià)出讓土地，怎么辦？那就對(duì)農(nóng)民實(shí)行多拿少給?！睆埿聦氄f
國土資源部本次通報(bào)的“安徽休寧案”就頗有代表性。該縣政府未經(jīng)省政府批準(zhǔn)，多次非法實(shí)施征地和核發(fā)國有土地使用權(quán)證，同時(shí)還擅自同意采礦單位自行征地。該縣國土資源局為沙石開發(fā)有限公司非法發(fā)放《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》，造成非法占用和毀壞近300畝土地，其中耕地170多畝。
不過，休寧縣這種赤裸裸的違規(guī)在目前并不多見，更多的則是和政策法規(guī)打擦邊球。張新寶稱，常見的方式是通過修改土地利用總體規(guī)劃和采用拆分手段，化整為零批地。有的省把土地利用總體規(guī)劃修編的審批權(quán)下放給地市，調(diào)整基本農(nóng)田成了一件十分隨意的事情，“占用基本農(nóng)田必須報(bào)國務(wù)院審批”成了一句空話。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，新《土地管理法》實(shí)施7年來，全國共發(fā)現(xiàn)100多萬個(gè)土地違法案件，涉及土地面積近500多萬畝。這個(gè)數(shù)字，比2004年全國新增的建設(shè)用地總量(402萬畝)還要多出近100萬畝。對(duì)新增建設(shè)用地進(jìn)行的衛(wèi)星遙感監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，前幾年違法用地平均占新增建設(shè)用地總宗數(shù)的34%，有的地方高達(dá)80%以上。國土資源部執(zhí)法局在某地對(duì)其已撤銷的部分開發(fā)區(qū)調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，有將近一半的用地是租用的集體土地，連農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)都沒有辦。
當(dāng)最后瘋狂遇到18億畝紅線
日前，國土資源部公布了2005年度全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果。結(jié)果顯示，截至2005年10月31日，全國耕地面積18.31億畝。也就是說，離“十一五”規(guī)劃確定的未來5年耕地保有量18億畝的約束性指標(biāo)僅剩3100萬畝。與此相關(guān)的是，“十五”期間全國耕地面積凈減少9240萬畝。
有關(guān)專家預(yù)測，隨著中西部的開發(fā)和產(chǎn)業(yè)的漸次轉(zhuǎn)移，中國將上演違法圈占土地的“最后瘋狂”。國土資源部在此次通報(bào)中的說法給這種判斷提供了注腳。張新寶說，執(zhí)法部門已經(jīng)注意到違法用地在跟著產(chǎn)業(yè)梯度西進(jìn)。
“較大規(guī)模的違法用地，隨著一些工業(yè)項(xiàng)目向中西部轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。”張新寶說，一些地方政府在無規(guī)劃、計(jì)劃的情況下，盲目簽訂協(xié)議，擅自承諾向開發(fā)商提供大量土地進(jìn)行成片開發(fā)，有的一個(gè)協(xié)議就提供四五十平方公里的土地。
“這種做法實(shí)際是把土地一級(jí)市場的開發(fā)權(quán)拱手讓給了開發(fā)商?！睆埿聦氄f，名曰“造城招商”，想演繹“草船借箭”，結(jié)果則是大量土地資源被少數(shù)企業(yè)壟斷，同時(shí)造成國有土地資產(chǎn)流失。
中國社科院一位不愿具名的研究人員表示，東部地區(qū)的土地在上一輪建設(shè)高潮已經(jīng)基本被圈占完畢，土地使用上的問題也已經(jīng)暴露得差不多了，但是，在面對(duì)下一輪建設(shè)高潮所帶來的相似風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，我們?nèi)匀蝗狈τ辛κ侄蝸響?yīng)對(duì)，而只能聽?wèi){此種情況被復(fù)制。不同的是，這一次的形勢更加嚴(yán)峻，因?yàn)殡x糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定所必需的18億畝耕地的底線更近了。
他說，雖然近些年來國家在土地使用監(jiān)管方面不斷發(fā)力，國土部門也不斷發(fā)布各種政策，嚴(yán)把土地閘門策略，但是在宏觀上始終未走出行政系統(tǒng)內(nèi)部強(qiáng)化的路子，“始終是左手?jǐn)赜沂帧?，不能、不敢在更廣范圍內(nèi)尋找“解牛”之道，從而致使問題走向死角。
“土地閘門始終如同面對(duì)牦牛陣，隨時(shí)都有被沖垮的可能?！边@位研究人員說，這些年來，地方政府的強(qiáng)勢地位以及追求政績沖動(dòng)的基本情況并沒有得到改觀。
中國社科院農(nóng)村所和國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)司剛剛發(fā)布的“2006農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綠皮書”指出，對(duì)于土地使用的管理，我國仍是以行政和法律管理為主，經(jīng)濟(jì)機(jī)制并沒有充分發(fā)揮其作用。在流轉(zhuǎn)市場，依然是雙邊壟斷、行政干預(yù)和市場不完善；在所有權(quán)方面，農(nóng)民的主體地位及擁有的民事權(quán)利仍然混沌不清；在監(jiān)管上，地方政府將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)職能集于一身，因此服從當(dāng)?shù)卣木植亢投唐谛枰蔀橐粋€(gè)經(jīng)常性課題。在此種形勢下，土地非法使用的風(fēng)險(xiǎn)仍然存在，耕地保護(hù)的壓力更加巨大。
一方面是地方政府成為土地違法主體，另一方面，中央政府在不斷強(qiáng)化著嚴(yán)守土地閘門的決心。正如3月11日國土資源部副部長李元面對(duì)中外記者時(shí)所說，“保有18億畝耕地是約束性的指標(biāo)，堅(jiān)決不允許突破”。值得回味的是，一位網(wǎng)友在看完這場新聞發(fā)布會(huì)后說：“記者怎么不問問完成這一任務(wù)的信心來自哪里呢？有效的手段又在哪里呢？” （董偉）
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