城市治河應避免走入誤區(qū)
記者：采訪中我們發(fā)現，許多城市都很重視河流治理工作，但有些地方花了很大的力氣，投入了大量人力、財力，效果卻不盡如人意。
仇保興：是的。城市河流的治理首先要明確治理的思路與理念，不能走入誤區(qū)。考慮到城市和城郊原生水生態(tài)脆弱性和難以修復性，當前尤其要防止單純注重城市防洪功能的建設行為。
在我國一些城市，城市河道治理機械地執(zhí)行一百年一遇、五十年一遇的一刀切設計標準，這是很浪費的，而且城市內部高大的防洪堤，嚴重地影響了原有的城市排水系統(tǒng)、道路交通和生態(tài)系統(tǒng)。如防洪堤從解放初的9萬公里，到20世紀80年代的16萬公里，目前的25萬公里，堤線越來越長，堤身越來越高，相應的洪水水位也越來越高。這種單一的水系治理思路，使得河道成了單純的防洪工程。
記者：除了這個誤區(qū)，目前我國在城市河流治理中還存在哪些值得注意的問題？
仇保興：主要有四個方面。一是填埋城市的河、海、湖來造地、修路和蓋房。在城鎮(zhèn)化高潮中，每年都有成千條的城鄉(xiāng)河道被填埋，致使許多優(yōu)美的明河變成了暗渠，原來流動互通的水系變成了支離破碎的水溝，原有河道的自然生態(tài)群落遭到毀滅，城市水系失去了自我凈化的能力。
二是河道、湖泊岸和底的硬質化。這樣一種“二面光”或“三面光”的水工程建造模式，使得原有的自然河堤或土壩變成了鋼筋混凝土或漿砌塊石護岸，造成了水岸景觀的千篇一律，水生態(tài)和歷史文化景觀的嚴重破壞。各類防滲工程所造成的生態(tài)破壞也比比皆是。這不僅破壞了原來河道的綜合功能，而且還會因難以清除淤積造成引洪不暢，導致一場暴雨就到處積水的弊端。
三是過度集中式的城市污水處理系統(tǒng)。我國一些城市采取了“大截排”的污水集中處理的方式，把污水集中起來通過污水干管送到十幾公里以外的污水處理廠集中處理，這樣的污水處理系統(tǒng)非常不經濟，也無法進行中水的就地利用。污水“搬家”的簡單做法也無助于削減排向大自然的COD總量。
四是遠距離調水沖污。實施遠距離的調水沖污，首先將使調水區(qū)的生態(tài)受到影響。根據國際生態(tài)組織的統(tǒng)計，如果把一條河流30%的徑流量調走的話，就會對這條河流本身的生態(tài)造成難以恢復的影響。其次是無償調水，影響了水源地群眾和政府部門的積極性。第三就是巨大的管理成本、經濟成本和社會成本。
建設水環(huán)境注重三個改變
記者：正如您所說，在河流治理時我們必須綜合考慮水的生態(tài)、利用、排放、防洪、景觀等問題，那究竟什么樣的“治水”思路才是科學又可行的呢？
仇保興：城鎮(zhèn)水系作為人工和自然復合的生態(tài)系統(tǒng)，是由無數個相關的子系統(tǒng)有機構成的開放系統(tǒng)。實踐證明，構建一個協(xié)調、健康、可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)水環(huán)境，必須讓各相關子系統(tǒng)和諧地一起工作。如果只獨立地著眼于單個城鎮(zhèn)水問題的解決，有時只能使城鎮(zhèn)整體水環(huán)境陷入更嚴重的惡性循環(huán)之中。
實現健康的城鎮(zhèn)水環(huán)境，主要思路是實現三個轉變：
一是從開發(fā)————排放的單向利用向循環(huán)利用轉變，實現水資源的可持續(xù)利用，力求實現建筑本身的水循環(huán)、小區(qū)水循環(huán)、城市水循環(huán)、區(qū)域水循環(huán)這四個循環(huán)利用；
二是從單項治理向水生態(tài)的整體優(yōu)化轉變。要構建城鎮(zhèn)和諧水系，即在城鎮(zhèn)水系的保護和治理過程中，綜合考慮水生態(tài)、水景觀、給水、排水、污水處理、再生利用、排澇和文化遺產、旅游等各種功能的有機結合，還要與園林綠化緊密結合，形成城鎮(zhèn)水系統(tǒng)的良性循環(huán)；
三是從簡單地對洪水截排向與洪水和諧相處轉變。現代的城鎮(zhèn)由于實行了一些錯誤的建設方式，使排水、防洪性能越來越退化，城鎮(zhèn)水系也變得越來越脆弱。如寬馬路、硬鋪裝的大廣場、停車場，城市不透水的硬化鋪裝所占的面積越來越大。構建健康的城鎮(zhèn)水環(huán)境，就必須糾正以上這些不當的建設行為。
全流域治理需盡早實現
記者：城市水系的多功能性與系統(tǒng)性，決定了城市河流涉及市政、水源保護、園林、水利、環(huán)保、交通、航運、旅游、農業(yè)水產等多方面，究竟應該如何“管水”呢？
仇保興：正如礦石一旦開采后，其深加工產品會進入市場，成為商品。水作為特殊的資源和商品，一方面可以也應該借助市場機制來優(yōu)化水商品的生產效率；另一方面，需要綜合運用法律、經濟、行政、技術的手段，加強對城鎮(zhèn)水務市場的監(jiān)管職權。尤其是強化規(guī)劃體系中“綠、藍、黃”等管制線的運用，強制性地保護城市水系生態(tài)和防污治污設施用地。
城市水系的多功能性，注定要求強化部門管理的協(xié)同性。首先，城市中供水、排水、污水、節(jié)水以及與之相關的道路建設、園林景觀建設等環(huán)節(jié)，不可能都納入到一個部門來管理，而失去相互制約，這樣有可能造成巨大的決策錯誤或者單一機械的治理方案。其次，我們必須系統(tǒng)地全面地來整合這些功能，統(tǒng)一進行規(guī)劃，統(tǒng)一落實責任，要從多功能、復合性來制訂規(guī)劃和治理方案，分部門實施與管理。最后，要設立科學評價體系，合理評估各部門之間的協(xié)同性，形成整體優(yōu)化效果。
記者：剛剛您談的是同城的統(tǒng)籌治水，但一條河流往往要流經多個城市和地區(qū)，各地區(qū)間往往很難協(xié)調，解決這個問題該從哪里入手？
仇保興：全流域治理，全流域參與，這在發(fā)達國家是一個通則，也是發(fā)達國家在多年“治水”過程中總結出的寶貴經驗。如在歐洲，由萊茵河流經的13個國家派出委員組成的萊茵河治理委員會共同做出決策，越是處于下游的國家對萊茵河的治理越有發(fā)言權。而任何一條小河流的治理也都必須有流經地政府參與，成立相關委員會不定期進行綜合協(xié)調共同治理。我國也有這樣的河流治理委員會，然而這些委員會往往是獨立機構，當地政府較少參與進來。我認為，應當基于各個城市的共同利益，讓河流流經城市和地方政府都參與到河流的治理中來，共同決策、統(tǒng)籌治理，早日實現河流的全流域治理。
國家環(huán)?？偩指本珠L張力軍———
還城市河流
優(yōu)美宜人的原貌
走現代水環(huán)境管理之路
記者：在我國工業(yè)化推進的過程中，城市河流污染已成為社會高度關注的普遍性問題。在河流治污方面，目前有哪些新理念？
張力軍：基于生態(tài)系統(tǒng)的現代流域水環(huán)境管理提供了實現流域可持續(xù)發(fā)展的途徑：注重利用自然生態(tài)系統(tǒng)的功能來增加河水的自凈能力，將維持和恢復生態(tài)系統(tǒng)的自然生態(tài)過程作為管理目標之一，作為維持人與自然協(xié)調發(fā)展的清潔水供給的先決條件，強調河流經濟功能與生態(tài)服務功能的協(xié)調，強調健康的水生態(tài)系統(tǒng)對實現可持續(xù)流域管理的作用；注重發(fā)揮流域內的濕地與森林生態(tài)系統(tǒng)提供豐富產品、蓄洪、供水、凈化水質等多重價值；流域開發(fā)則主要通過經濟功能來適應河流的自然生態(tài)過程，而不是反其道而行之。
記者：我們在采訪時看到，在如何保持河流生態(tài)的問題上，做法不一。您認為河流治理的最重要內涵是什么？維護河流生態(tài)具有怎樣的重要性？目前維護城市河流生態(tài)的新理念和新辦法有哪些？
張力軍：河流治理的最重要內涵是：堅持以人為本，以治水為中心，以恢復生態(tài)系統(tǒng)為目標，走基于生態(tài)系統(tǒng)的現代流域水環(huán)境管理之路。
環(huán)?？偩执_立了流域治污的16字方針，即“統(tǒng)籌協(xié)調、系統(tǒng)管理，突出重點、綜合治理”。在“十一五”規(guī)劃編制中突出強調以下五個原則：一是水生態(tài)環(huán)境保護與水生態(tài)環(huán)境建設并舉；二是水污染防治與水生態(tài)環(huán)境保護并重；三是點源、面源同步控制；四是新、老污染源同步控制；五是水質、水量并重。
維護河流生態(tài)環(huán)境非常重要。城市河流需要在自然的生態(tài)環(huán)境下方能維持健康，需要不斷的資源補給方能保持活力。恢復城市河流水空間，還其優(yōu)美、宜人、充滿生機的原貌，是當今世界城市建設發(fā)展的一大趨勢。
隨著對傳統(tǒng)工程水利的反思，“為河流讓出空間”、“讓河流自由地呼吸”、“建立河流綠色走廊”，這些理念正被越來越多的國家、流域和城市所接受，進而轉變?yōu)閷嶋H的行動。萊茵河流域投資170億美元實施了“為河流讓出空間”的行動。成都市府南河治理體現了“讓河流自由地呼吸”的生態(tài)治河新理念，讓沿岸恢復河清水澈的秀美風光；上海蘇州河正在實施第三期綜合整治工程，以期進一步恢復水系生態(tài)系統(tǒng)，將水質保持在五類景觀水標準；南京外秦淮河3年整治投入30億元，實施水利、環(huán)保、景觀、路網、安居五大工程，建立了河流綠色走廊；沈陽渾河治理堅持“水系綜合整治與擴大水面并舉、恢復功能與增加景觀并重”，恢復水環(huán)境功能，打造了全新城市水環(huán)境。
保護環(huán)境與經濟增長并重
記者：從目前各地實踐來看，對城市河流的治理與開發(fā)有的地方偏重經濟效益而忽視生態(tài)效益，您認為如何處理好環(huán)境與經濟發(fā)展之間的關系？
張力軍：要改變“重經濟、輕環(huán)?！钡臓顩r，就要“并重”、“同步”、“綜合”，把環(huán)境保護作為調整經濟結構、轉變經濟增長方式的重要手段，以保護環(huán)境優(yōu)化經濟增長，促進科學發(fā)展。
要實現三個轉變：一是從重經濟增長輕環(huán)境保護轉變?yōu)楸Ｗo環(huán)境與經濟增長并重，把加強環(huán)境保護作為調整經濟結構、轉變經濟增長方式的重要手段，在保護環(huán)境中求發(fā)展。二是從環(huán)境保護滯后于經濟發(fā)展轉變?yōu)榄h(huán)境保護和經濟發(fā)展同步，做到不欠新賬，多還舊賬，改變先污染后治理、邊治理邊破壞的狀況。三是從主要用行政辦法保護環(huán)境轉變?yōu)榫C合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環(huán)境問題，自覺遵循經濟規(guī)律和自然規(guī)律，提高環(huán)境保護工作水平。
三個轉變的核心就是要堅決摒棄以犧牲環(huán)境換取經濟增長的做法，堅持以保護環(huán)境優(yōu)化經濟增長，促進環(huán)境與經濟相互促進、相互協(xié)調、內在統(tǒng)一。既要將經濟增長與環(huán)境保護并重，又要將兩者有機結合起來。從資源配置的角度來看，一方面要增加環(huán)境保護的投入；另一方面，通過壯大環(huán)境保護的力量，使環(huán)境保護與經濟增長處于均衡態(tài)勢，在對立統(tǒng)一中促使經濟發(fā)展的資源配置向提高質量和效益傾斜。從經濟發(fā)展的路徑來看，應當由主要依賴自然資源、物質資本和勞動力擴張的傳統(tǒng)路徑，轉向主要依賴教育、科技、制度、知識促進經濟發(fā)展的新路徑，減輕經濟增長對環(huán)境的壓力。
加強合作 協(xié)調推進
記者：河流治理應是全流域的治理，但受限于區(qū)域之分。同時，河流治理涉及數個部門，往往很難協(xié)調。那么，河流治理與開發(fā)如何協(xié)調推進、統(tǒng)籌推進？
張力軍：河流治理與開發(fā)涉及很多部門，跨越流域、區(qū)域，需要部門配合，區(qū)域聯(lián)動。解決流域性生態(tài)環(huán)境問題需要有效的跨行政區(qū)的現代流域水環(huán)境綜合管理。上海市在蘇州河綜合整治中積累了“規(guī)劃、環(huán)保、環(huán)衛(wèi)、綠化、水務、航運、市政、沿岸開發(fā)”等多部門聯(lián)動合作治水的寶貴經驗。南京市在秦淮河環(huán)境綜合整治中，對社會公益性工程實施項目法人制，成立集投融資、建設、管理和經營為一體的秦淮河建設開發(fā)有限公司，規(guī)劃、水利、環(huán)保、市政公用、交通、園林等多個部門共同參與。江蘇吳江和浙江嘉興、江蘇徐州和山東濟寧、河南南陽和湖北襄樊等地區(qū)在處理流域水污染工作中，采取了“團結治污、合力治水”的積極做法，江蘇、上海、浙江正在探討“長三角”地區(qū)水污染綜合整治一體化。
實踐表明，河流治理除依靠行政手段外，更需要科學研究、市場化運作、公眾參與、信息共享等來支撐。
“十一五”期間，國家將健全水環(huán)境監(jiān)測網絡，規(guī)范水環(huán)境信息發(fā)布，制定和發(fā)布有利于水環(huán)境和水資源保護的財政、稅收、金融、價格、貿易、科技等政策，加強水資源規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃等的實施，積極開展水環(huán)境保護宣傳教育，做好水環(huán)境保護和水資源管理工作。環(huán)?？偩忠矊凑铡秶鴦赵宏P于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》的相關要求，繼續(xù)與有關部門積極溝通協(xié)調，加強合作，統(tǒng)籌推進。
水利部副部長胡四一———
給城市河流足夠的空間
重視城市河流的生態(tài)功能
水利部副部長胡四一說，城市中的河流曾經是吸引人類聚集的源泉，它是城市非常重要的組成部分，更重要的它也是流域的組成部分。河流能夠為人類所用，但不能唯人類所愿。不能因為城市建設的需要任意改變城市河流與流域的聯(lián)系；改變城市河流的自然功能；要給予城市河流足夠的空間；尤其不能將城市的河流作為垃圾場和下水道。
他列舉了四種典型例子來闡述其觀點。在我國城市發(fā)展過程中，市內河道也經歷了被利用、被廢棄、被填埋、被重新認識并受到垂青這樣一個過程。上海蘇州河的變化就是一個例子。上個世紀80年代，蘇州河的黑臭幾乎成為不治之癥。除了黑臭，蘇州河防洪堤的建設也沒有能夠與發(fā)揮河流的休憩娛樂功能有機地結合在一起。進入21世紀，蘇州河從河流水質到護岸防洪堤建設都發(fā)生了巨大變化。因為控制了向蘇州河排污，水質逐漸得到改善；蘇州河堤的整治在防洪保安的前提下，與水景建筑的設計和建設結合起來，滿足人們親水之愿望、伴水之娛樂、觀景之享受。
在這個發(fā)展過程中，首先解決的關鍵問題是保護水質問題，也就是說，河流不能成為人們的排污溝、垃圾場。這是保證河流健康生命的最基本要求。
第二種典型例子是人與河流爭空間。
為了滿足越來越多的土地開發(fā)需求，人們常常把城市中的河流束縛在越來越窄小的人工河道甚至可以說是渠道中。河道原有的過流能力、行洪能力大大降低，沒有可以用來蓄滯洪水的灘地。在這樣的城市，其結果是洪水不斷地淹沒城市，人們可能遭到自然力量加倍的懲罰。
巴西的庫里蒂巴市就是一個典型。
它位于兩條大河流之間，另有5條小河流經該市。在城市建立后的兩個多世紀里，人與河水是和睦相處的。但到20世紀五六十年代，情況發(fā)生了變化，移民開始定居在河流泛濫的低凹平原上，人與河水爭地，洪災越來越頻繁，損失越來越嚴重。市政府花費數百萬美元建造分洪工程亦無濟于事。后來市政府實施新戰(zhàn)略，變抗洪為保護河流并給洪水以出路，頒布了一系列嚴格保護河岸的法律，讓人們遷出最高水位以下的居住地，將其變成沿江公園和分洪蓄洪的湖泊濕地。這些公園、湖泊、濕地現在都已成為人們休閑的重要場所。這種不與河水爭地，順應自然規(guī)律的做法果然消除了洪水災害。其費用也比傳統(tǒng)的修筑堤壩和抗洪分洪花費少。這樣的例子給我們的城市建設以非常重要的啟示。
第三種典型案例是按人的主觀意志改變河流的走向、切斷河流之間的聯(lián)系，填河造地，圍湖造地。人們在城市發(fā)展過程中沒有注意到河流在城市中的功能。任意改變河流、消滅河流，其實也是另外一種類型的與河流爭空間。
第四種類型是按照人類的主觀審美標準去塑造城市河流。河流的自然性、多樣性不但有其美學價值，而且在水文學和生態(tài)學方面有其獨特的功能。但是有些人總想以自己的審美情趣去刻意塑造河流。河流失去了天性，也失去了稟賦的功能。早期這類錯誤如裁彎取直，完全剛性的護坡等等。近來常見人們犯的錯誤是將河流渠系化。比如為了開發(fā)旅游，刻意修建人工水景建筑，修建大理石或者花崗巖的河道，使河流失去了自然美、失去了多樣性。這樣的改造對河流來說無異于畫蛇添足。
還有一些城市把河流或者水域當成開發(fā)經營的搖錢樹，城市河流本來應該是一個公共空間，結果只為少數人享用。發(fā)生上述種種不該發(fā)生的問題，最根本原因是人們沒有真正認識城市河流的生態(tài)功能，沒有遵循水的自然規(guī)律。
從全局角度審視局部問題
胡四一指出，目前，很多地方都在開展水生態(tài)系統(tǒng)的保護與修復工作。但是怎樣保護和修復是最合適的，這還需要探索。從2005年開始，水利部組織開展了水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復的試點工作。這項工作目前就是以城市為基本單元開展的。湖北的武漢市、廣西的桂林市、江蘇的無錫市等已經被批準為水利部水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復的試點。
為了開展好水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復的試點工作，水利部還印發(fā)了《關于水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復工作的若干意見》，提出了保護與修復水生態(tài)系統(tǒng)的基本原則、目標。他特別提出了要從全局的角度來審視局部的水生態(tài)問題，將水生態(tài)系統(tǒng)保護納入流域工作中的要求。
現行行政區(qū)劃一般都不是按照流域劃分的。正因為如此，水資源的管理需要按行政區(qū)域管理，同時還需要按流域管理。
以流域為單元實施水資源的統(tǒng)一管理是世界水資源管理的發(fā)展趨勢，無論是對水資源開發(fā)利用的管理還是對河流水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復，都離不開流域與區(qū)域的協(xié)調。協(xié)調流域內的水事活動，流域管理機構要主動發(fā)揮作用，從全流域的角度對河流功能有基本定位。水利部在1998年以后就組織各省區(qū)市水行政主管部門開始了水功能區(qū)劃工作。水功能區(qū)劃就是對各個不同的水域(河流)在水資源利用和保護方面的一個基本定位。以此為基礎，才能協(xié)調流域內各區(qū)域之間河流治理中的矛盾，協(xié)調人水關系，協(xié)調流域內各區(qū)域的關系，關鍵都是人，一切都要通過人與人之間的溝通，來完成協(xié)調、實現和諧。
胡四一最后說，從總的發(fā)展趨勢看，區(qū)域之間因為經濟社會發(fā)展的不平衡，因此對河流治理的迫切性、河流治理總體目標會有較大差異，這些需要上一級的管理部門把好關，努力協(xié)調推進。在同一個區(qū)域的不同部門之間，更需要有政府統(tǒng)籌協(xié)調。這就是水利部與地方政府部門共同開展水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復試點的主要原因。河流是城市的重要組成部分，在流域總體協(xié)調的前提下，還需要政府部門綜合協(xié)調區(qū)域內各有關部門，城市布局要符合河流總體功能的定位，河流治理要朝著實現綜合目標努力。（隋明梅 鮑曉倩）
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