本報(bào)北京8月28日電 由于我國金融信用體系不完善和低保制度設(shè)計(jì)本身的原因，我國現(xiàn)行的城市最低生活保障制度采用的低保對象審核機(jī)制沒有制度保證，因此迫切需要建立以家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查為核心的收入審核制度，以規(guī)范低保對象審核。
這是記者今天從正在舉行的中國社會(huì)福利論壇上獲得的一份研究報(bào)告提出的觀點(diǎn)。 這份報(bào)告題為《城市最低生活保障制度的問題與對策：全國6城市的抽樣調(diào)查》（以下簡稱報(bào)告）。報(bào)告由中國人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院副教授韓克慶和民政部社會(huì)救助司官員劉喜堂共同完成。該報(bào)告是民政部“城市居民最低生活保障制度績效評估研究”課題的核心成果。
課題研究者2007年至2008年間對北京市、重慶市、湖南省長沙市、廣東省中山市、甘肅省天水市、遼寧省朝陽市共六個(gè)城市進(jìn)行了問卷抽樣調(diào)查，研究者根據(jù)民政部門《民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)信息管理系統(tǒng)》中記錄的低保人員信息，隨機(jī)在每個(gè)城市選取調(diào)查對象約240名，合計(jì)1462名。
低保審查有諸多漏洞
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在低保制度的實(shí)施過程中，資格審查不夠規(guī)范，隨意入保、投機(jī)騙保、人情入保的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。報(bào)告認(rèn)為，造成這種現(xiàn)象的原因，既有我國金融信用體系不完善的問題，也有低保制度設(shè)計(jì)本身的問題。
迄今為止，我國尚未建立起與現(xiàn)實(shí)需要相適應(yīng)的金融信用體制和居民個(gè)人收入申報(bào)制度，個(gè)人收入和金融資產(chǎn)不公開透明，個(gè)人所得稅制度也不完善，缺乏有效的收入監(jiān)控手段和相關(guān)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)手段，因而導(dǎo)致收入審查的具體工作都要靠手工方式進(jìn)行，也需要從多個(gè)方面搜集資料。
家庭財(cái)產(chǎn)和隱性收入難以核查，特別是對一些有存款、有價(jià)證券及實(shí)際家庭收入高而無固定職業(yè)以及長期外出、申請享受城市低保的家庭和已經(jīng)享受低保的家庭，核定其實(shí)際情況較為困難。民政部門可對低保申請戶和低保家庭的表面收入進(jìn)行審查，但對存款和財(cái)產(chǎn)是無法核查的。調(diào)查中，民政干部反映，去用人單位了解低保申請人收入常常遭拒，用人單位甚至為低保申請人開具虛假的收入證明。由于對用人單位沒有監(jiān)督約束機(jī)制，民政干部開展家庭調(diào)查工作更難，低保人員可以說這個(gè)月有收入，下個(gè)月沒收入。
報(bào)告為解決該問題設(shè)計(jì)了以家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查為核心的審核制度。
一方面，借助現(xiàn)有的信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，包括利用銀行、稅務(wù)、勞動(dòng)保障、工商行政等部門的信息系統(tǒng)，依法強(qiáng)制性獲取申請者和受助者的家庭財(cái)產(chǎn)和收入狀況，結(jié)合個(gè)人申報(bào)，明確有關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人在低保資格評估中的職責(zé)和義務(wù)。例如勞動(dòng)保障部門對有工作但其實(shí)際收入在最低工資以下的給予證明；工商部門對早夜市和正規(guī)市場的個(gè)體商戶出具收入證明；稅務(wù)部門應(yīng)根據(jù)其交稅情況，提供收入證明；金融、證券部門必要時(shí)應(yīng)積極配合民政部門進(jìn)行存款、證券交易等情況的調(diào)查。
另一方面，報(bào)告建議出臺(tái)家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查實(shí)施細(xì)則，從收入核查和消費(fèi)支出兩個(gè)方面，來界定是否符合低保標(biāo)準(zhǔn)。報(bào)告特別提出，可以從指出入手，確定其消費(fèi)形態(tài)和生活方式，對低保對象的住房、耐用品等支出項(xiàng)目進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)，再結(jié)合收入情況綜合評判，同時(shí)對各地分別采用的入保標(biāo)準(zhǔn)逐步統(tǒng)一。
報(bào)告還提出，目前城市最低生活保障制度的配套制度仍不健全，特別是動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制十分不健全。我國現(xiàn)行的低保制度是一個(gè)動(dòng)態(tài)管理原則，當(dāng)家庭收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)時(shí)，將其納入低保群體，提供保障，當(dāng)收入變化時(shí)，相應(yīng)調(diào)整低保補(bǔ)貼金數(shù)量，當(dāng)家庭收入高于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)時(shí)，讓其退出低保制度。但事實(shí)上，退出低保制度非常難。特別是對于隱性就業(yè)者，民政部門無法獲得有力證據(jù)證明其隱性收入，甚至一些低保對象在家里炒股也無法認(rèn)定。另外，對于達(dá)到退休年齡后開始領(lǐng)取退休金的人，由于民政部門和勞動(dòng)保障部門信息不對稱，一旦不如實(shí)上報(bào)，民政部門就很難掌握真實(shí)情況。
“低保制度是法定權(quán)利”的觀念尚未確立
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)低保對象把低保制度當(dāng)作黨和政府的恩賜，而不是作為自己應(yīng)當(dāng)享有的一項(xiàng)公民權(quán)利。
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的調(diào)查對象都對低保制度贊譽(yù)有加，認(rèn)為低保制度是黨和政府的一項(xiàng)惠民政策，實(shí)實(shí)在在解決了貧困人群生活中的一些問題。報(bào)告認(rèn)為，低保制度在一定程度上成了一種安慰劑、穩(wěn)定劑，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，并且在一些人心中和生活中不可或缺。
但是，研究者也發(fā)現(xiàn)，在對1000多人進(jìn)行的訪談中，絕大多數(shù)人都把低保制度當(dāng)作黨和政府的一種恩賜，而不是把它當(dāng)作自己應(yīng)當(dāng)享有的一項(xiàng)公民權(quán)利。被救助的低保戶普遍懷有感恩戴德的心態(tài)，對政府的“施舍”千恩萬謝。
報(bào)告分析認(rèn)為，這種對公民權(quán)利的忽視與政府部門對低保制度的態(tài)度和實(shí)施方式有很大關(guān)系，特別是在街道、社區(qū)以及基層政府機(jī)構(gòu)，他們掌握和所管轄范圍內(nèi)低保戶的“生殺大權(quán)”，他們在跟低保戶長期、頻繁的接觸中，容易形成“我是施舍人”的不正確心理。
報(bào)告認(rèn)為，政府和低保戶雙方對公民權(quán)利的忽視，不利于發(fā)揮低保制度的穩(wěn)定劑作用，必須加以糾正。
另外，調(diào)查者還發(fā)現(xiàn)，低保制度的社會(huì)知曉度高，但是具體政策的宣傳解釋還很不到位。
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，無論是一般居民還是低保家庭，絕大多數(shù)人都知道低保，但真正了解低保政策的人卻微乎其微。
在調(diào)查中，49％的被訪對象不知道本地區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)。這一方面說明大部分低保對象的文化程度偏低，對政策不求甚解，另一方面也說明低保政策執(zhí)行過程中解釋宣傳不夠。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，超過半數(shù)的低保家庭了解低保的途徑是居委會(huì)的上門宣傳，占50.7％。通過其他途徑了解低保制度的相對較少，通過親戚朋友了解的占10.8％，通過媒體了解的占10.7％，通過政府宣傳了解的占8．8％。
低保戶心理問題凸顯 低保者的尊嚴(yán)無法保證
報(bào)告認(rèn)為，低保制度在具體政策操作的過程中過于生硬。報(bào)告舉例說，低保政策要求定期核實(shí)申請人的家庭收入情況，并在街道社區(qū)公示。這其實(shí)是在居民收入不透明、無法準(zhǔn)確核實(shí)其家庭收入的情況下，通過群眾監(jiān)督預(yù)防瞞報(bào)收入、冒領(lǐng)低保金的權(quán)宜之計(jì)，但是往往因?yàn)楣ぷ魅藛T工作態(tài)度、方式方法的欠缺，帶來負(fù)面影響。而對于張榜公布，從低保戶內(nèi)心來說，是不愿意接受這種“有失體面”的方式的。有些人不接受張榜公布的方式，更多是擔(dān)心子女在社區(qū)和學(xué)校受到歧視，心頭蒙上陰影。這從研究者接觸的低保戶大多數(shù)情緒低落、不愿與外界交往的狀態(tài)，可以得到印證。
另一方面，入戶調(diào)查家庭收入會(huì)被低保對象認(rèn)為是對自己不信任，其自尊心會(huì)受到傷害。對于要求定期入戶調(diào)查，特別是了解是否購買大件物品、是否外出旅行等信息，許多低保戶認(rèn)為自己被別人監(jiān)控了，人身自由受到嚴(yán)格限制。這種心理表現(xiàn)為這些社會(huì)弱勢群體與社會(huì)的割裂和抵觸情緒。
此外，由于現(xiàn)在大多數(shù)人并不能正確地將接受低?？醋鍪窃庥錾罾щy時(shí)應(yīng)當(dāng)享受的法定權(quán)利，而是看做接受政府的恩賜，接受低保的人也常被認(rèn)為沒有本事，這導(dǎo)致低保戶逢年過節(jié)不串親戚，不敢邀請別人來自己家里做客。
超七成低保家庭每月領(lǐng)取低保金額不足400元
目前，城鎮(zhèn)最低生活保障制度覆蓋貧困人口超過2300萬人，基本實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！?。盡管低保對象對制度贊譽(yù)有加，但是他們普遍反映低保金額偏低，尤其是不能緩解大部分低保家庭在醫(yī)療和子女教育兩方面的困難。
接受調(diào)查的1000多個(gè)低保戶中，超過80％實(shí)現(xiàn)了通過銀行領(lǐng)取低保金，98.2％的人能按時(shí)足額領(lǐng)到低保金，但是他們領(lǐng)取的金額普遍不高。近58.9％的低保戶認(rèn)為自己領(lǐng)到的金額不合理，應(yīng)該得到更多的補(bǔ)助。
調(diào)查中，每月領(lǐng)取的低保金額從50元到1240元之間，其中每月金額200元到300元之間的最多，占26.7％；其次是每月100元到200元之間的，占23％，每月300元到400元的也占到19.4％。加上還有3．2％的人每月領(lǐng)取金額在100元以下，所以超過七成的低保家庭能夠每月領(lǐng)取金額不足400元。
受普遍較低的低保金額限制，對于大多數(shù)低保家庭來說，現(xiàn)有低保金不能夠滿足生活的需求，認(rèn)為能夠完全滿足生活需求的調(diào)查對象只占3．7％，認(rèn)為能夠勉強(qiáng)度日和僅能糊口的分別占25.8％和22.2％，其他近半數(shù)人認(rèn)為低保金不能滿足生活需要或者離滿足生活需要差得太遠(yuǎn)。
同樣受金額偏低的限制，盡管有近九成的低保戶認(rèn)為低保金改善了自己的生活狀況，但是對其所起作用的評價(jià)卻較低，僅有5．5％的人認(rèn)為領(lǐng)取了低保金后生活大有起色，32.7％的人認(rèn)為有點(diǎn)起色，有60％的人表示領(lǐng)取低保金后生活跟以前差不多，甚至變差了。
報(bào)告認(rèn)為，造成這種狀況與物價(jià)水平的變化有關(guān)系，但主要是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)生活中，低保代替著醫(yī)療救助和教育救助的角色。
對于更多的低保家庭來說，雖然政府建立低保制度的初衷是為了解決貧困居民的柴米油鹽等基本生活問題，但是錢發(fā)到低保戶手里，必然是用到了最急切的地方，集中表現(xiàn)為家人住院看病和給孩子交學(xué)費(fèi)。因此，原本數(shù)額不高的低保金顯得更加“車水杯薪”。
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