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編委會主任：韓啟徳
編委會副主任：卞耀武 尹成杰 洪紱曾
編 委 會：（按姓氏筆畫為序） 卞耀武 尹成杰
王 鷹 劉連貴 李 生 沈鎮(zhèn)昭
張喜武 張仲秋 宗錦耀 周應華
姚敏揚 秦玉才 徐玉麟 黃建初
梁田庚 韓啟徳
主 編：卞耀武
副 主 編：尹成杰 洪紱曾
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高 飛 曹兵兵 韓豐澤 薛豐剛
前言
二００二年十二月，中國的最高立法機關——全國人大常委會鄭重通過修訂后的《中華人民共和國草原法》，這也是在新的形勢下，根據新的情況，通過對一九八五年六月制定的草原發(fā)的全面修改，制定的一部新的草原法。
新的草原法總結了近八十年來草原改革和草原建設所積累的經驗，反映了我國在經濟發(fā)展和深化改革的新形勢下對草原保護、建設和合理利用的基本要求，有針對性地根據草原現狀為改善生態(tài)環(huán)境，維護生物多樣性，發(fā)展現代畜牧業(yè)確立了一系列的法律措施。因而，這部新的草原法在立法目的、立法指導原則、各項立法內容方面都有新的發(fā)展，有的變化還很大。整部法律由原來的不分章節(jié)的二十三條增加到分為九章的七十五條，新的草原法中不僅新增條文為新的內容，而且原有條文也作了許多修改、補充。因此對新的草原法需要作系統(tǒng)的研究、學習，作為一部新的法律從頭學起，了解它的各項規(guī)定。
新的草原法是保護、建設和合理利用草原的法律保障，是管理草原、治理草原的法律依據，它所確定的國家的草原實行科學規(guī)劃、全面保護、重點建設、合理利用的方針；草原的保護、建設和利用納入國民經濟和社會發(fā)展計劃；國家的草原行政管理和監(jiān)督檢查體制；草原權屬有關制度；草原統(tǒng)一規(guī)劃制度；草原調查、統(tǒng)計制度；草原生產、生態(tài)監(jiān)測預警系統(tǒng)；草原建設方針和權益保護；草原利用的有關制度和扶持措施；基本草原保護制度；以草定蓄、草蓄平衡制度；以及其他有關制度，都是各級政府機關、各個經濟組織、相關社會團體、所有國家工作人員、廣大農牧民群眾以及有關的各種人員必須遵循的行為規(guī)范，也是掌握、運用新的草原法所必須重視的內容。
新的草原法專列了監(jiān)督檢查一章，目的是為了加強對草原法律、法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，就是要維護法律的權威，做到有法必依、執(zhí)法必嚴，認真實施草原法。在新的草原法中還大大加強了法律責任的規(guī)定，共有十三條，目的是對違反草原法的行為要追究責任，給予處罰，尤其要引起重視的是在新草原法中加大了對草原法違法犯罪行為的懲罰力度。總之，制定和實施新的草原法，就是要堅持以法治國的基本方略，堅持依法治理草原、依法保護、建設和合理利用草原、依法管理草原。
本書的編寫，是參加新的草原法立法工作人員和從事草原法執(zhí)法的人員，結合有關的方針政策、歷史經驗和現實情況，對法律條文的內容逐條進行分析、講解，這對學習、運用新的草原法將會是有益的，有益于推進草原執(zhí)法工作，有益于與草原有關的各個部門和監(jiān)督管理部門、執(zhí)法機關、規(guī)劃部門、科技單位等在法制的軌道上共同辦好草原的事情，有益于維護國家的權益、維護集體經濟組織和草原作用者的合法權益，提高維護草原法律秩序的自覺性。
二００四年十月
目 錄
第一章 總 則
第二章 草原權屬
第三章 規(guī) 劃
第四章 建 設
第五章 利 用
第六章 保 護
第七章 監(jiān)督檢查
第八章 法律責任
第九章 附 則
第一章 總則
法律“總則”一章的內容，通常是對這部法律的立法宗旨、適用范圍、基本原則、管理體制等重要問題作出規(guī)定，對其他章節(jié)的規(guī)定具有概括和指導的作用。本法總則共計8條，對草原法的立法宗旨，適用范圍，國家對草原的規(guī)劃、保護、建設、利用和可持續(xù)利用與協(xié)調發(fā)展的方針，各級政府將草原的保護、建設和利用納入國民經濟和社會發(fā)展計劃并加強草原保護、合理利用的宣傳教育，國家鼓勵有關的科研與技術推廣工作并對在草原管理、保護、建設、合理利用和科研工作作出顯著成績的給予獎勵，草原監(jiān)督管理體制等作出了規(guī)定。
第一條 為了保護、建設和合理利用草原，改善生態(tài)環(huán)境，維護生物多樣性，發(fā)展現代畜牧業(yè)，促進經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，制定本法。
【釋義】本條是關于草原法立法宗旨的規(guī)定。
一、我國是草原資源大國，天然草原3．93億公頃，約占國土總面積的41．7％，僅次于澳大利亞，居世界第二位；但人均占有草原只有0．33公頃，僅為世界平均水平的一半（全世界有永久性草原面積約31．58億公頃，人均占有草原0．64公頃）。我國草原主要分布于北方干旱區(qū)和青藏高原，主要在內蒙古、新疆、西藏、青海。四川、甘肅、云南、寧夏等省區(qū)。
我國草原大都在邊疆和少數民族地區(qū)民族，草原畜牧業(yè)是廣大農牧民基本生產方式和重要生活內容，草原生態(tài)保護和建設工作，不僅關系到這些地區(qū)少數民族人民生產生活水平的改善和經濟的發(fā)展，更直接關系到這些地區(qū)的民族團結和社會穩(wěn)定。改革開放20多年來，國家加強草原建設和保護，改善了牧區(qū)牧民的生產生活條件，推行草原家庭承包制，調動了牧民保護和建設草原的積極性。如2000年內蒙古牧民人均收入比上年增加160元，其中140元來自草原畜牧業(yè)；新疆新增200元全部來自畜牧業(yè)；青海新增90．8元，其中69．8元來自草原畜牧業(yè)。草原不僅是畜牧業(yè)的重要生產資料，又是重要的自然資源，是我國最大的綠色生態(tài)屏障、抵御沙漠的前哨陣地和重要的水源涵養(yǎng)地，黃河、長江等大江大河及其主要支流都發(fā)源于草原區(qū)，上中游都流經草原區(qū)。我國西部地區(qū)草原面積占綠色植被總面積的79％，西北地區(qū)達到85％，青海、西藏等省區(qū)都在90％以上。我國天然草原嚴重退化已是不爭的事實，90％的可利用天然草原不同程度地退化，每年還以200萬公頃的速度遞增。草原過牧的趨勢沒有根本改變，亂采濫挖等破壞草原的現象時有發(fā)生，草原載畜能力大幅下降，草原生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，荒漠化面積不斷增加，江河斷流，湖泊干涸，沙塵暴等自然災害頻繁發(fā)生，直接威脅我國的生態(tài)安全，影響經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。草原退化有自然、社會、歷史等多方面的原因。但從政策和法律上加強草原保護、建設和管理，減緩和遏制草原退化、沙化無疑是十分重要的。為此，近幾年國務院先后頒布。出臺了一些有關草原保護與建設的政策和行政法規(guī)，主要有：《國務院關于加強草原保護與建設的若干意見》（2002年9月16日）、《全國生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃》（1998年11月7日）、《國務院關于進一步做好退耕還林還草試點工作的若干意見》（2000年9月10日）、《國務院關于禁止采集和銷售發(fā)菜制止濫挖甘草和麻黃有關問題的通知》（2000年6月14日）和《草原防火條例》（1993年10月5日）、《野生植物保護條例》（1996年9月30日）等。這些規(guī)定中的一些內容被這次修訂的草原法所吸收，新草原法必將對保護、建設和合理利用草原，改善生態(tài)環(huán)境，發(fā)展現代畜牧業(yè)，促進經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展起到重要作用。
二、根據本條規(guī)定，草原法的立法宗旨包括以下幾個方面的內容：
?。ǎ┍Ｗo、建設和合理利用草原。建設利用、保護草原是本法的三個主要內容，也是制定草原法的直接立法目的。本法列專章分別在第四章、第五章、第六章作了具體規(guī)定。草原既是畜牧業(yè)的重要生產資料，又是重要的自然資源，具有經濟效益和生態(tài)效益。草原的這一特點，決定了保護、建設和合理利用草原這三者之間是緊密聯系、相輔相成的。長期以來，我國普遍存在著對草原重利用輕保護、重索取輕建設的現象，只想向草原索取，對草原進行透支，搞掠奪性經營，對如何讓草原喘氣、恢復生機重視不夠。雖然草原是一種可再生資源，但在生態(tài)脆弱區(qū)草原一旦被破壞，草原恢復十分困難且周期長。這方面的教訓十分深刻?？偨Y這方面的經驗教訓，必須按科學和自然規(guī)律辦事，處理好草原保護、建設與利用，眼前利益與長遠利益之間的關系，保護、建設草原的目的是為人類所用，創(chuàng)造更多的生態(tài)效益和經濟效益，保護、建設草原是利用草原的基礎和條件，利用草原應是在保護、建設草原的前提下的合理利用和可持續(xù)利用。為此本法還規(guī)定，國家對草原實行科學規(guī)劃、全面保護、重點建設、合理利用的方針，促進草原的可持續(xù)利用和生態(tài)、經濟、社會的協(xié)調發(fā)展。
（二）改善生態(tài)環(huán)境，維護生物多樣性。維護生物多樣性是這次草原法修改新加的內容。草原是世界上主要生態(tài)系統(tǒng)之一。占全球陸地面積的四分之一。這樣一個巨大生態(tài)系統(tǒng)，在地球生物圈中的位置是不可取代的。草原對改善生態(tài)環(huán)境，維護生物多樣性是至關重要的。生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的基本條件，是經濟、社會發(fā)展的基礎。保護和建設好生態(tài)環(huán)境，實現可持續(xù)發(fā)展是我國現代化建設中必須始終堅持的一項基本方針。我國不僅草原面積大，草原類型也繁縟多樣，全球草原分48個大類，我國就有39個，類型之多，生物多樣性之豐富是得天獨厚的。從20世紀80年代我國已先后建立了13處自然保護區(qū)。我國草原特別是草原自然保護區(qū)為維護生物多樣性起到特殊重要的作用。為此本法對建立草原自然保護區(qū)作了專門規(guī)定。改善生態(tài)環(huán)境，維護生物多樣性既是本法的立法目的，也是編制草原保護、建設、利用規(guī)劃的重要原則、依據。
（三）發(fā)展現代畜牧業(yè)。草原畜牧業(yè)是廣大農牧民基本生產方式和重要生活內容，是牧區(qū)經濟的支柱產業(yè)。發(fā)展現代畜牧業(yè)作為本法的立法目的就是把草原保護、建設與農牧民脫貧致富結合起來，大力發(fā)展現代畜牧業(yè)，提高廣大農牧民的生活水平，只有這樣才能充分調動廣大農牧民的積極性，草原也才能夠保護和建設好，同時生態(tài)環(huán)境才會得到改善。這里講的現代畜牧業(yè)是相對傳統(tǒng)畜牧業(yè)而言的。傳統(tǒng)畜牧業(yè)是指靠天然草原放養(yǎng)畜牧的生產方式。面對日益惡化的草原生態(tài)環(huán)境和農業(yè)結構調整的新形勢，只有改變傳統(tǒng)畜牧的生產方式，發(fā)展現代畜牧業(yè)，才是保證草原生態(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展的根本途徑。為此本法明確規(guī)定了草原載畜量及草畜平衡制度，禁牧、休牧、輪牧制度，對實行牲畜舍飼圈養(yǎng)的給予補助，改變依賴天然草地放牧的生產方式。這些規(guī)定都體現了國家法律鼓勵發(fā)展現代畜牧業(yè)，處理好發(fā)展現代畜牧業(yè)與保護草原生態(tài)環(huán)境的關系。
?。ㄋ模┐龠M經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。這一規(guī)定是這次草原法修改新增加的內容。保護、建設草原的最終目的是促進經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，實現草原資源的可持續(xù)利用?？沙掷m(xù)發(fā)展，就是要促進人與自然的和諧，實現經濟發(fā)展與人口。資源、環(huán)境相協(xié)調，堅持走生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，保證一代一代地永續(xù)發(fā)展。良好的生態(tài)環(huán)境是社會生產力持續(xù)發(fā)展和人們生存質量不斷提高的重要基礎。近二十年來，隨著我國經濟社會的快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，自然災害、生態(tài)環(huán)境問題日益突出，已成為我國經濟和社會可持續(xù)發(fā)展的制約因素。我國已開始徹底改變以犧牲環(huán)境、破壞資源為代價的粗放型增長方式，不能以犧牲環(huán)境、破壞資源為代價去換取一時的經濟增長，不能以眼前發(fā)展損害長遠利益，不能用局部發(fā)展損害全局利益。發(fā)展經濟要充分考慮自然資源的承載能力和承受能力。為此本法規(guī)定，禁止開墾草原，實行以草定畜、草畜平衡制度及退耕還草和禁牧、休牧制度，對草原上采礦實行嚴格管理等。
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