第二章 草原權(quán)屬
草原是一種寶貴的自然資源，人類(lèi)根據(jù)其特殊的功能和自身的需要，對(duì)草原投入了人力、物力、財(cái)力，開(kāi)發(fā)利用、建設(shè)保護(hù)，從而在草原上形成了權(quán)利義務(wù)關(guān)系。明確的草原權(quán)屬并實(shí)行依法保護(hù)，對(duì)草原的保護(hù)、管理、開(kāi)發(fā)和合理利用是十分必要的。本章共8條，對(duì)草原的所有權(quán)、使用權(quán)作了規(guī)定。
第九條 草原屬于國(guó)家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外。國(guó)家所有的草原，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)。
任何單位或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓草原。
【釋義】本條是有關(guān)草原所有權(quán)和草原所有權(quán)行使機(jī)關(guān)的規(guī)定。
一、草原的所有權(quán)
本條有關(guān)草原所有權(quán)的規(guī)定是依據(jù)憲法作出的。我國(guó)憲法第六條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制”；第九條第一款規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”這就是說(shuō)，草原作為自然資源的一種，一般屬于國(guó)家所有，建國(guó)以來(lái)的實(shí)際情況也是這樣。據(jù)內(nèi)蒙古、新疆、西藏、青海、甘肅、四川的統(tǒng)計(jì)，在六省區(qū)的國(guó)有草原中，確定給集體經(jīng)濟(jì)組織使用的草原占88％。
二、國(guó)家所有的草原由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)
國(guó)有草原的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使，是指國(guó)務(wù)院代表國(guó)家依法行使對(duì)國(guó)有草原的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。在法律上規(guī)定國(guó)務(wù)院是國(guó)有草原所有權(quán)的代表，一是賦予中央人民政府行使國(guó)有草原資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的職能；二是明確地方各級(jí)人民政府不是國(guó)有草原所有權(quán)代表，無(wú)權(quán)擅自處置國(guó)有草原，只能依法根據(jù)國(guó)務(wù)院的授權(quán)處置國(guó)有草原；三是明確國(guó)有草原的收益權(quán)歸中央人民政府，國(guó)務(wù)院有權(quán)決定國(guó)有草原收益的分配辦法。國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有草原所有權(quán)，但是在國(guó)有草原的具體經(jīng)營(yíng)、管理上，國(guó)務(wù)院可以直接行使有關(guān)權(quán)利，也可以授權(quán)地方人民政府或者委托給指定的機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)組織行使有關(guān)權(quán)利。關(guān)于集體所有草原的所有權(quán)應(yīng)當(dāng)由作為該草原所有權(quán)主體的農(nóng)民集體行使。
三、草原所有權(quán)的保護(hù)
為了保護(hù)草原的社會(huì)主義公有制不受侵犯，同時(shí)也是為了保護(hù)我國(guó)的草原資源，憲法第九條第二款規(guī)定，“禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。買(mǎi)賣(mài)行為的法律特征是將財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)由出賣(mài)人轉(zhuǎn)移給買(mǎi)受人，因此，買(mǎi)賣(mài)行為的法律后果是改變財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。我國(guó)草原所有權(quán)的主體只能是國(guó)家和有關(guān)農(nóng)民集體，除國(guó)家為了公共利益的需要可以依法征用農(nóng)民集體所有的草原外，草原的所有權(quán)是不能改變的。任何侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓草原的行為都是非法的，都必須依法禁止。
第十條 國(guó)家所有的草原，可以依法確定給全民所有制單位、集體經(jīng)濟(jì)組織等使用。
使用草原的單位，應(yīng)當(dāng)履行保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原的義務(wù)。
【釋義】本條是有關(guān)國(guó)有草原使用權(quán)和草原使用權(quán)人應(yīng)履行的義務(wù)的規(guī)定。
一、國(guó)有草原的使用權(quán)的確定
依據(jù)本條第一款的規(guī)定，國(guó)家所有的草原可以依法確定給全民所有制單位和集體經(jīng)濟(jì)組織等使用。
1．國(guó)有草原可以依法確定給全民所有制單位、集體經(jīng)濟(jì)組織等使用，體現(xiàn)了國(guó)有草原所有權(quán)和國(guó)有草原使用權(quán)可以分離的基本原則。所謂國(guó)有草原使用權(quán)，是指使用國(guó)有草原的全民所有制單位和集體經(jīng)濟(jì)組織等在法律所允許的范圍內(nèi)對(duì)依法交由其使用的國(guó)有草原的占有、使用、收益以及依法處分的權(quán)利。國(guó)有草原的使用權(quán)具有以下特征：
?。?）國(guó)有草原的使用權(quán)是基于法律的規(guī)定而產(chǎn)生的，如果沒(méi)有法律的規(guī)定，也就不會(huì)有國(guó)有草原使用權(quán)的合法存在；
?。?）國(guó)有草原的使用權(quán)是在國(guó)有草原所有權(quán)的基礎(chǔ)上派生出來(lái)的一種權(quán)利，也就是說(shuō)這一權(quán)利是依據(jù)國(guó)有草原所有權(quán)的存在而存在，沒(méi)有國(guó)有草原的所有權(quán)也就沒(méi)有國(guó)有草原的使用權(quán)；
?。?）國(guó)有草原的使用權(quán)是一種對(duì)國(guó)有草原的直接占有支配權(quán)；
?。?）國(guó)有草原使用權(quán)的目的是獲得國(guó)有草原的使用價(jià)值，從草原利用活動(dòng)中獲得經(jīng)濟(jì)利益；
?。?）國(guó)有草原使用權(quán)具有一定的穩(wěn)定性，國(guó)有草原的使用權(quán)人只要依法使用草原，就不受他人的非法干涉。
2．應(yīng)當(dāng)依法確定給全民所有制單位和集體經(jīng)濟(jì)組織等使用國(guó)有草原。原草原法僅規(guī)定，全民所有的草原可以固定給集體長(zhǎng)期使用，但未規(guī)定國(guó)有草原可以依法由全民所有制單位使用，新的草原法規(guī)定得更為全面。本條所講的“依法”，包括本法在內(nèi)的相關(guān)法律和有關(guān)行政法規(guī)。
二、草原使用權(quán)人的義務(wù)
依據(jù)本條第二款的規(guī)定，使用草原的全民所有制單位、集體經(jīng)濟(jì)組織等應(yīng)當(dāng)履行保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原的義務(wù)。這一義務(wù)是針對(duì)使用草原的單位來(lái)講的。我國(guó)草原長(zhǎng)期超載過(guò)牧，使草原得不到休養(yǎng)生息，牧草生產(chǎn)力和覆蓋度下降，土壤結(jié)構(gòu)遭到破壞，草原退化速度加快，草原質(zhì)量不斷下降。近年來(lái)，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，濫挖、濫采、濫割草原藥用與經(jīng)濟(jì)植物，在草原非法采礦、淘金活動(dòng)，使草原植被破壞雪上加霜，水土流失與沖刷加劇，草原生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化，部分地區(qū)草原已經(jīng)到了難以自我修復(fù)的程度。正是由于這些原因，本條規(guī)定使用國(guó)有草原的單位，即全民所有制單位、集體經(jīng)濟(jì)組織等草原使用者，都應(yīng)當(dāng)履行保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原的義務(wù)。這里所講的保護(hù)、建設(shè)，是指草原使用單位對(duì)草原生產(chǎn)能力的保護(hù)和建設(shè)，也是對(duì)草原生態(tài)及其環(huán)境的良好性能和質(zhì)量的保護(hù)和建設(shè)。草原的保護(hù)和建設(shè)范圍較大，主要是草原使用單位為了保護(hù)草原的生產(chǎn)能力和生態(tài)環(huán)境所采取的整治措施和管理措施。所謂合理利用草原，是指要在使用草原的過(guò)程中，通過(guò)科學(xué)使用草原，使得草原的利用與其自然的、社會(huì)的特性相適應(yīng)，充分發(fā)揮草原在生產(chǎn)活動(dòng)中的作用，以獲得最佳的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的綜合效益。
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