第三章 規(guī)劃
本章共九條，是關(guān)于草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃的規(guī)定。主要內(nèi)容包括草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃的編制、審批程序、編制原則、編制內(nèi)容以及與有關(guān)規(guī)劃的關(guān)系等。此外，為了保證草原保護(hù)、建設(shè)（別用規(guī)劃的不斷完善和更好實(shí)施，本章還規(guī)定了草原調(diào)查、草原分等定級(jí)、草原統(tǒng)計(jì)和草原生態(tài)監(jiān)測預(yù)警制度。
本章屬《草原法》新增章節(jié)。有史以來，作為我國幾大自然資源之一的草原，其規(guī)劃工作一直沒有得到應(yīng)有的重視，從未有過戰(zhàn)略性的宏觀總體規(guī)劃對(duì)全國的草原保護(hù)、建設(shè)和利用工作進(jìn)行指導(dǎo)，以至于草原資源的開發(fā)、利用隨意性大，只圖眼前利益；草原建設(shè)、保護(hù)缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，國家投資效益未能很好發(fā)揮，既不利于國家對(duì)草原保護(hù)、建設(shè)的宏觀調(diào)控，也影響了對(duì)草原的分類管理和合理利用，一定程度上制約了我國草原保護(hù)、建設(shè)、利用總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。目前，草原生態(tài)惡化已成為影響我國生態(tài)安全的重要因素。以法律形式確定國家和縣級(jí)以上地方人民政府分別編制全國草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃和本行政區(qū)域的草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃，使草原資源的保護(hù)、建設(shè)、利用真正走上依法制定和實(shí)施規(guī)劃的法制軌道，是非常必要和刻不容緩的。
第十七條 國家對(duì)草原保護(hù)、建設(shè)、利用實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃制度。國務(wù)院草原行政主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門編制全國草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。
縣級(jí)以上地方人民政府草原行政主管部門會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門依據(jù)上一級(jí)草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃編制本行政區(qū)域的草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
經(jīng)批準(zhǔn)的草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃確需調(diào)整或者修改時(shí)，須經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。
【釋義】本條是關(guān)于草原保護(hù)、建設(shè)、利用實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃制度和規(guī)劃編制的要求、審批權(quán)限、修改程序的規(guī)定。
一、1998年長江、嫩江流域發(fā)生特大洪水災(zāi)害后，國家對(duì)草原保護(hù)、建設(shè)、利用給予了高度重視，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人多次提出要加強(qiáng)對(duì)草原的保護(hù)和建設(shè)。胡錦濤總書記在2003年中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”；溫家寶總理指出：“目前草原生態(tài)環(huán)境惡化的問題非常突出，加快治理已刻不容緩”，朱镕基同志在2000年5月初考察河北和內(nèi)蒙古時(shí)指出：“過度放牧是造成草原退化沙化的一個(gè)重要原因，要立即采取措施加強(qiáng)草原的保護(hù)和建設(shè)。要建立草原監(jiān)理制度”。近年來，農(nóng)業(yè)部相繼編制了《全國草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)規(guī)劃》、《長江、黃河中上游草地生態(tài)建設(shè)規(guī)劃》和《南方草山草坡開發(fā)五年規(guī)劃》等單項(xiàng)規(guī)劃，一些地方也編制了相關(guān)規(guī)劃，為近年草原保護(hù)、建設(shè)、利用工作的順利開展奠定了初步的基礎(chǔ)。但是，由于這些規(guī)劃都是針對(duì)性很強(qiáng)的專項(xiàng)的建設(shè)工程規(guī)劃，而非草原資源保護(hù)建設(shè)利用的總體規(guī)劃，缺乏整體性、全面性和長期性，對(duì)全國草原資源的保護(hù)、建設(shè)、利用的宏觀指導(dǎo)作用非常有限。為了有效地對(duì)草原加強(qiáng)保護(hù)。加快建設(shè)、合理利用，國家以法律的形式規(guī)定對(duì)草原保護(hù)、建設(shè)、利用實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃制度是非常必要的。這里需要特別強(qiáng)調(diào)的是，草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃是國家的統(tǒng)一規(guī)劃，它是一種法定的制度，具有以國家法律為保證的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，規(guī)范地制定，有相對(duì)的穩(wěn)定性，以法律為后盾保證其實(shí)施。也可以說，這是草原規(guī)劃作為國家一項(xiàng)制度的重要特點(diǎn)和所具有的權(quán)威地位。
二、草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃是指在一定時(shí)期和一定地域范圍內(nèi)，根據(jù)草原現(xiàn)狀以及國家或當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，對(duì)草原保護(hù)、建設(shè)、利用工作在空間上、時(shí)間上所作的統(tǒng)籌安排，是對(duì)草原資源的總體利用規(guī)劃。草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃在草原工作中具有重要的法律地位，是草原工作應(yīng)當(dāng)遵循的首要原則。草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃是為加強(qiáng)草原保護(hù)、建設(shè)和利用工作而制定的總體部署，是保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原的重要依據(jù)，一般應(yīng)當(dāng)包括草原保護(hù)、建設(shè)、利用工作的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)、戰(zhàn)略步驟以及具體措施。草原的保護(hù)、建設(shè)、利用是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，不同地區(qū)、不同部門對(duì)草原保護(hù)、建設(shè)、利用的要求不同，出發(fā)點(diǎn)不同，工作中有時(shí)會(huì)出現(xiàn)某些交叉或不一致，如果各自為政必然造成人力、財(cái)力、物力上的浪費(fèi)和損失，達(dá)不到預(yù)期的效果。因此草原的保護(hù)、建設(shè)、利用工作必須在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行，即從事草原保護(hù)、建設(shè)、利用活動(dòng)的單位和個(gè)人都必須按照統(tǒng)一的規(guī)劃實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)相互協(xié)調(diào)，相互銜接。
三、全國草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃的編制由國務(wù)院草原行政主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門編制。由于該規(guī)劃屬于國家制定的具有長期指導(dǎo)作用的自然資源總體規(guī)劃，需要納入國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，涉及國家發(fā)改委、財(cái)政部等相關(guān)部門，所以應(yīng)由作為國務(wù)院草原行政主管部門的農(nóng)業(yè)部會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門共同編制，并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。
四、縣級(jí)以上地方人民政府草原行政主管部門要會(huì)同本級(jí)相關(guān)部門，結(jié)合本地實(shí)際，按照當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制本級(jí)草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃，并報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。這些地方規(guī)劃在編制過程中必須依照下級(jí)規(guī)劃服從上級(jí)規(guī)劃的原則。上級(jí)草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃確定全國草原保護(hù)、建設(shè)、利用工作的主要任務(wù)與總體目標(biāo)，是下級(jí)草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃的編制依據(jù)；下級(jí)草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃是落實(shí)上級(jí)草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃的具體體現(xiàn)．其規(guī)定的內(nèi)容應(yīng)更加具體和易于操作。地方人民政府草原行政主管部門應(yīng)根據(jù)本地需要，及時(shí)編制本級(jí)規(guī)劃，如上級(jí)規(guī)劃下發(fā)后，與本級(jí)已編制的規(guī)劃主要內(nèi)容有較大差異，下級(jí)規(guī)劃則應(yīng)該及時(shí)修改，以確保與上級(jí)規(guī)劃的原則和精神相統(tǒng)一。
五、草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃是經(jīng)過國務(wù)院或地方人民政府批準(zhǔn)的，具有高度的權(quán)威性和法律效力，任何單位和個(gè)人都必須嚴(yán)格執(zhí)行。原則上講，該規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，就具有長期指導(dǎo)作用，未經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得隨意調(diào)整或者變更。但是，由于草原資源是一種動(dòng)態(tài)資源，是可更新資源，一定條件下，其質(zhì)量和數(shù)量都會(huì)發(fā)生某些變化，需要對(duì)其保護(hù)、建設(shè)、利用的方式和范圍作調(diào)整，才符合科學(xué)的發(fā)展觀，才符合實(shí)際。為了嚴(yán)防隨意調(diào)整或者修改規(guī)劃，保證規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，如果國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展或草原資源情況變化確實(shí)需要調(diào)整或者修改規(guī)劃的，必須依照法定程序，經(jīng)過原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。也就是說，調(diào)整或修改全國草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃，須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，修改省、市、縣級(jí)草原保護(hù)、建設(shè)。利用規(guī)劃，須經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)上一級(jí)人民政府備案。調(diào)整和修改草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃，是為適應(yīng)新形勢對(duì)草原保護(hù)建設(shè)利用工作的新要求而進(jìn)行的修改，也必須進(jìn)行科學(xué)論證，堅(jiān)持規(guī)劃編制的基本原則，對(duì)個(gè)別內(nèi)容進(jìn)行修訂。
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