第十八條 編制草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃并遵循下列原則：
?。ǎ└纳粕鷳B(tài)環(huán)境，維護(hù)生物多樣性，促進(jìn)草原的可持續(xù)利用；
?。ǘ┮袁F(xiàn)有草原為基礎(chǔ)，因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃，分類指導(dǎo)；
〔三）保護(hù)為主、加強(qiáng)建設(shè)、分批改良、合理利用；
?。ㄋ模┥鷳B(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益相結(jié)合。
【釋義】本條是關(guān)于草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃編制依據(jù)和編制原則的規(guī)定。
一、草原是國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的基礎(chǔ)，草原保護(hù)、建設(shè)、利用工作是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)畜牧業(yè)和社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的一件大事，它與牧區(qū)乃至整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)，草原保護(hù)。建設(shè)利用規(guī)劃確定的目標(biāo)和措施，應(yīng)當(dāng)服從國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃的要求。具體講，就是要以實(shí)現(xiàn)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)樽罱K目標(biāo)，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步與生態(tài)建設(shè)之間的關(guān)系，既要努力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，又要保護(hù)生態(tài)環(huán)境，既不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)片面追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，破壞子孫后代的生存空間，也不能超越國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展階段片面追求草原資源的保護(hù)，不顧農(nóng)牧民的生產(chǎn)和生活。本條規(guī)定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃是編制草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃的依據(jù)，有利于根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐步加大對草原的投入，有利于經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，有利于堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展觀，促進(jìn)草原保護(hù)、建設(shè)、利用工作的全面開展。
二、改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生物多樣性，促進(jìn)草原的可持續(xù)利用的原則。草原是綠色植物中種類多，適用性強(qiáng)，覆蓋面大，更新速度快的自然資源，草原生態(tài)系統(tǒng)是陸地生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，它具有涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、保護(hù)農(nóng)田、凈化空氣、美化環(huán)境和保護(hù)生物多樣性等多重功能。據(jù)統(tǒng)計(jì)，草原上生長的天然牧草和飼用植物有5000多種，其中豆科牧草有139屬1930多種，禾本科牧草有190屬115O種，還生長有名貴藥材和珍貴經(jīng)濟(jì)植物數(shù)百種。所以，在編制草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃時(shí)應(yīng)把改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生物多樣性，促進(jìn)草原的可持續(xù)利用作為主要著眼點(diǎn)。
三、以現(xiàn)有草原為基礎(chǔ)，因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃，分類指導(dǎo)的原則。一是要以草原的現(xiàn)狀作為制定規(guī)劃的基礎(chǔ)。在20世紀(jì)80年代，我國進(jìn)行了第一次草原資源普查，基本摸清了“家底”，經(jīng)過二十多年的開發(fā)利用．草原面積和狀況已有了一定變化，因此在編制規(guī)劃時(shí)應(yīng)以目前草原現(xiàn)狀為基礎(chǔ)；二是由于我國草原面積大，類型多，分布廣，各地氣候、地貌、經(jīng)濟(jì)條件、風(fēng)俗習(xí)慣等不盡一致，所以在保護(hù)、建設(shè)、利用的技術(shù)措施選擇上必須充分考慮這一特點(diǎn)。各地在編制規(guī)劃時(shí)應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，因地制宜地編制適合本地具體情況、具有可操作性的規(guī)劃。草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃的對象是區(qū)域內(nèi)的全部草原，而不僅是某一類草原或某一局部草原。此外，在規(guī)劃中還要協(xié)調(diào)好草原保護(hù)、建設(shè)與利用之間的關(guān)系。通過統(tǒng)籌規(guī)劃，合理配置草原資源，永續(xù)利用草原資源；三是根據(jù)各地草原生態(tài)環(huán)境的地域差異、草原資源特點(diǎn)與分布規(guī)律、草原資源的利用特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)社會條件等劃分不同類型，進(jìn)行分類指導(dǎo)，確定不同地域、不同類型草原的保護(hù)、建設(shè)重點(diǎn)。
四、保護(hù)為主、加強(qiáng)建設(shè)、分批改良、合理利用的原則。一是建國以來，國家和地方就制定了一些保護(hù)草原資源的政策，但長期以來，由于受諸因素的影響，致使草原資源保護(hù)的正確政策得不到貫徹執(zhí)行，亂占濫墾草原肆意破壞草原植被的情況十分嚴(yán)重。十一屆三中全會以后，草原畜牧業(yè)和草業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位日益突出，草原保護(hù)工作逐漸步入法制化的軌道。但目前十分突出問題是保護(hù)草原同發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)系仍未全面理順，對草原重使用，輕保護(hù)和毀草開墾的情況仍未根本扭轉(zhuǎn)。將保護(hù)為主作為草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃編制的原則加以規(guī)定，表明我們國家對保護(hù)草原的重視。各級人民政府在改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，要正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)草原的關(guān)系，合理配置土地資源，絕不可只顧眼前利益，而犧牲子孫后代和中華民族發(fā)展強(qiáng)盛的長遠(yuǎn)利益。二是近年來，國家和地方都投入了一定的資金用于草原建設(shè)，但由于長期以來，對草原投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系建設(shè)滯后，草原破壞嚴(yán)重和超載過牧，造成草原沙化、堿化、退化嚴(yán)重，草原生產(chǎn)能力很低，要盡快扭轉(zhuǎn)這種局面，提高草原生產(chǎn)能力就必須加快草原建設(shè)的速度。三是我國國力有限，完全靠中央財(cái)政承擔(dān)根本做不到，而草原又多分布在西部老少邊窮地區(qū)，地方財(cái)力也很有限，牧民個(gè)人支付現(xiàn)金投入草原建設(shè)的能力更為有限。所以，對草原的治理采取先易后難，分批改良的原則，更有利于集中資金，發(fā)揮效益。四是草原資源既能用來放牧或叫割飼養(yǎng)牲畜，生產(chǎn)肉、奶、皮毛等畜產(chǎn)品，還可為造紙業(yè)、編織業(yè)、釀酒業(yè)提供原料，另外，草原一些植物是重要的基因資源，有的還可以藥用、釀蜜或食用，草原旅游業(yè)更是前景廣闊。要根據(jù)草原資源功能的多樣性的特點(diǎn)，充分挖掘其潛力，使草原資源發(fā)揮更大效益。因此，制定草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃時(shí)，要堅(jiān)持“合理利用”的原則，對不同類型、不同區(qū)域、不同植被狀況的草原，規(guī)定不同的利用方式和利用強(qiáng)度，既要嚴(yán)格防止草原退化，又要充分發(fā)揮草原的經(jīng)濟(jì)價(jià)值
五、生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益相結(jié)合的原則。由于草原資源既是我國重要的綠地生態(tài)屏障，又是牧區(qū)廣大牧民賴以生存生活的最基本的生產(chǎn)資料，所以，在編制規(guī)劃時(shí)一定要處理好生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系。要在堅(jiān)持草原生態(tài)效益的前提下，明確生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的觀點(diǎn)。生態(tài)效益既是經(jīng)濟(jì)效益的物質(zhì)基礎(chǔ)， 又是整體上長期的經(jīng)濟(jì)效益，只有從根本上抓好生態(tài)效益，才能獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)只有農(nóng)牧民生活有了保障，才能保護(hù)其生態(tài)建設(shè)的積極性，生態(tài)效益才能長期穩(wěn)定發(fā)揮出來，實(shí)現(xiàn)生態(tài)良性循環(huán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。
六、以上一個(gè)依據(jù)和四個(gè)方面的原則，都是在總結(jié)我國草原保護(hù)、建設(shè)、利用的經(jīng)驗(yàn)和根據(jù)發(fā)展的需要得出的正確結(jié)論，作為法律規(guī)定后，它就是各個(gè)層次、各個(gè)地區(qū)編制上述草原規(guī)劃的法定依據(jù)和必須遵循的原則，也是衡量評判草原規(guī)劃的法定標(biāo)準(zhǔn)。
第十九條 草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括：草原保護(hù)、建設(shè)、利用的目標(biāo)和措施，草原功能分區(qū)和各項(xiàng)建設(shè)的總體部署，各項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃等。
【釋義】本條是關(guān)于草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃的主要內(nèi)容的規(guī)定。
一、草原保護(hù)、建設(shè)、利用的目標(biāo)和措施。草原保護(hù)、建設(shè)、利用的目標(biāo)可分為總體性目標(biāo)和階段性目標(biāo)。根據(jù)《全國草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)規(guī)劃》，我國草原保護(hù)建設(shè)的總體目標(biāo)是：計(jì)劃用50年的時(shí)間基本治理退化草原，使人工草場及改良草場占草原總面積的比例爭取由目前的5％提高到30％，天然草原植被覆蓋度和牧草產(chǎn)量分別提高50％以上，重點(diǎn)草原區(qū)的嚴(yán)重退化草原得到全面恢復(fù)，并建立起比較完善的草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)和監(jiān)測體系。有效遏制風(fēng)沙侵害和水土流失，最終建立起人與資源、環(huán)境之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一的良性生態(tài)系統(tǒng)。階段性目標(biāo)是：計(jì)劃在今后10年內(nèi)，分兩步優(yōu)先治理沙塵暴發(fā)源地區(qū)和江河源頭地區(qū)草原，主要是西部地區(qū)范圍內(nèi)的北方干旱半干旱草原區(qū)、青藏高寒草原區(qū)和南方草山草地區(qū)西南片。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的具體措施包括禁牧、休牧、劃區(qū)輪牧，建設(shè)人工草地和改良草地，建設(shè)節(jié)水灌溉配套設(shè)施，建立草原自然保護(hù)區(qū)等。
二、草原功能分區(qū)和各項(xiàng)建設(shè)的總體部署。我國各類草原由于所處地理區(qū)域的不同，草原本身各項(xiàng)自然經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)是很不相同的，自然條件、資源特點(diǎn)、社會經(jīng)濟(jì)、生產(chǎn)條件等各方面均有顯著差異，必須通過科學(xué)的分區(qū)劃片，把全國草地資源劃分成具有不同特點(diǎn)的功能區(qū)，每一功能區(qū)，各有不同于其他功能區(qū)的資源條件、生產(chǎn)發(fā)展方向、增產(chǎn)途徑，以及不同的保護(hù)、建設(shè)與合理利用的具體措施。以草原功能分區(qū)為基礎(chǔ)，充分考慮各區(qū)的主要特點(diǎn)和存在的主要矛盾，制定草原建設(shè)的具體方案，是對各項(xiàng)草原建設(shè)進(jìn)行總體部署的重要依據(jù)。
三、各項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃。指在總體規(guī)劃下，按照不同類型、不同區(qū)域、不同草原區(qū)的特點(diǎn)，采取重點(diǎn)措施制定的專項(xiàng)的工程建設(shè)規(guī)劃。如退牧還草、牧草良種繁育體系建設(shè)、已墾草原退耕還草、草原鼠蟲病害防治、草原防火、草原執(zhí)法監(jiān)理體系建設(shè)、西部天然草原植被恢復(fù)建設(shè)、全國草原生態(tài)監(jiān)測體系建設(shè)等專項(xiàng)規(guī)劃均屬于專業(yè)規(guī)劃。
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