第十五條 草原承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)，可以按照自愿、有償?shù)脑瓌t依法轉(zhuǎn)讓。
草原承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的受讓方必須具有從事畜牧業(yè)生產(chǎn)的能力，并應(yīng)當(dāng)履行保護(hù)、建設(shè)和按照承包合同約定的用途合理利用草原的義務(wù)。
草原承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意。承包方與受讓方在轉(zhuǎn)讓合同中約定的轉(zhuǎn)讓期限，不得超過原承包合同剩余的期限。
【釋義】本條是關(guān)于草原承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。
一、草原承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的原則。
本條第一款規(guī)定，草原承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)，可以按照自愿。有償?shù)脑瓌t依法轉(zhuǎn)讓。＿，一草原承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓解決了人地矛盾，充分利用了草原，對于穩(wěn)定草原承包關(guān)系、發(fā)展畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)起到了積極的作用。草原承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓必須在草原承包關(guān)系穩(wěn)定的前提下進(jìn)行，必須在農(nóng)（牧）民自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行。但是，一些地方在執(zhí)行國家政策和法律的過程中卻出現(xiàn)了一些偏差：一是違背農(nóng)（牧）民意愿，強(qiáng)制推行草原承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，搞規(guī)模經(jīng)營，侵害了農(nóng)（牧）民的經(jīng)營自主權(quán)，影響了草原承包關(guān)系的穩(wěn)定。二是在草原承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓中，沒有兼顧農(nóng)（牧）民利益，甚至損害農(nóng)（牧）民利益，引起農(nóng)（牧）民的強(qiáng)烈不滿。這些行為都違背了國家政策和法律的規(guī)定，必須予以糾正。因此，本條第一款對草原承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的原則作出了明確規(guī)定，要求草原承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)自愿。有償?shù)剡M(jìn)行，草原承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)。
1．草原承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓必須在農(nóng)（牧）民自愿的前提下進(jìn)行。農(nóng)戶是草原承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的主體，這是農(nóng)（牧）民擁有長期而有保障的草原使用權(quán)的具體體現(xiàn)。在承包期內(nèi)，農(nóng)（牧）民對承包的草原享有自主的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，有權(quán)依法自主決定承包的草原是否轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓給誰。鄉(xiāng)村組織可以對農(nóng)（牧）民的草原承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行協(xié)調(diào)和服務(wù)，但不能搞強(qiáng)迫命令、行政干預(yù)，阻礙或者強(qiáng)制農(nóng)（牧）民轉(zhuǎn)讓草原承包經(jīng)營權(quán)。發(fā)包方如果強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行草原承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方放棄或者變更草原承包經(jīng)營權(quán)而進(jìn)行草原承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，或者以其他形式收回承包草原搞招標(biāo)承包等等，都是違背草原法規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。
2．草原承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓還必須堅(jiān)持有償原則。承包者有權(quán)從草原承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓中獲得合法收益，所獲得的收益受法律保護(hù)，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。
二、草原承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓的條件。
依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)可以采用轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓四種方式。本條明確規(guī)定草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)采取轉(zhuǎn)讓的方式。轉(zhuǎn)讓是指承包者將草原的承包經(jīng)營權(quán)移轉(zhuǎn)給他人。轉(zhuǎn)讓將使承包者喪失對承包草原的使用權(quán)?，F(xiàn)階段農(nóng)村集體草原的承包者主要是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)（牧）民，因此對轉(zhuǎn)讓必須嚴(yán)格條件。承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收人來源的，即可轉(zhuǎn)讓草原承包經(jīng)營權(quán)。轉(zhuǎn)讓草原承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)是農(nóng)（牧）民有了切實(shí)的生活保障，否則不應(yīng)轉(zhuǎn)讓草原承包經(jīng)營權(quán)。倘若沒有切實(shí)的生活來源，一旦遇到風(fēng)險，失去賴以生存的草原承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)（牧）民可能流離失所，造成社會不穩(wěn)定因素。
本條第二、三款還在受讓方的條件和義務(wù)、轉(zhuǎn)讓的前提及轉(zhuǎn)讓合同的期限等方面對草原承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓作出了限制。
按照本條第二款的規(guī)定，草原承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的受讓方必須具有從事畜牧業(yè)生產(chǎn)的能力。受讓方必須具有從事畜牧業(yè)生產(chǎn)的能力，這是對受讓方主體資格的要求，也是對受讓方在法律上作出的限制。倘若其不能從事畜牧業(yè)生產(chǎn)，就不能承受草原承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓。受讓方在利用其受讓的草原進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營時，同樣應(yīng)當(dāng)履行保護(hù)、建設(shè)草原的義務(wù)，并按照原承包合同約定的用途利用草原，不得將草原用于原承包合同約定外的其他用途。這項(xiàng)規(guī)定對保護(hù)草原、防止任意侵占草原提供了法律上的保證。
按照本條第三款的規(guī)定，草原承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的前提是：具備轉(zhuǎn)讓條件的承包者將草原承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意，并與發(fā)包方變更原草原承包合同。同時，這一款還對轉(zhuǎn)讓合同的期限作出了限制，即轉(zhuǎn)讓的期限不得超過原承包合同的剩余年限。例如，原草原承包經(jīng)營合同約定承包期限為40年，承包人已使用20年．該草原承包經(jīng)營轉(zhuǎn)讓的期限即不得超過20年。
第十六條 草原所有權(quán)、使用權(quán)的爭議．由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由有關(guān)人民政府處理。
單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者縣級以上人民政府處理。
當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以依法向人民法院起訴。
在草原權(quán)屬爭議解決前，任何一方不得改變革原利用現(xiàn)狀，不得破壞草原和草原上的設(shè)施。
【釋義】本條是關(guān)于草原所有權(quán)和使用權(quán)爭議解決的規(guī)定。
一、草原所有權(quán)和使用權(quán)爭議一般是指與草原所有權(quán)和使用權(quán)相關(guān)的爭議，比如草原權(quán)屬爭議、侵犯草原所有權(quán)和使用權(quán)的爭議。相鄰關(guān)系爭議等。草原所有權(quán)和使用權(quán)爭議的產(chǎn)生有以下幾種原因：一是草原的權(quán)屬界線不清。例如，大片的草原有兩個或兩個以上的草場經(jīng)營，其權(quán)屬邊界可能沒有明顯的、自然的界線。再如，集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包集體所有的草原，在權(quán)屬邊界的確定上也可能存在類似的問題，造成承包農(nóng)戶之間的權(quán)屬糾紛。二是一些單位、集體組織和個人在草原的所有權(quán)和使用權(quán)重新界定或者草原承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的過程中，因以往的草原權(quán)屬界線不清或者草原變更登記也會產(chǎn)生草原權(quán)屬糾紛。三是由于政策、體制變更造成的歷史遺留問題，至今未能解決，造成草原權(quán)屬糾紛。正確處理草原所有權(quán)和使用權(quán)爭議對保證草原的正常發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)意義，也非常必要。這些權(quán)屬問題如果不能有效地、及時地解決，必然會導(dǎo)致草原的管理混亂，影響到草原的正常利用和保護(hù)活動，不僅損害了草原所有者和使用者的權(quán)益，也損害了國家的利益。因此，解決好草原所有權(quán)和使用權(quán)爭議，對維護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益，保護(hù)草原資源，促進(jìn)草原的發(fā)展，具有重要意義。
二、關(guān)于草原所有權(quán)、使用權(quán)的爭議，本條規(guī)定了三種解決辦法：
1．爭議發(fā)生后先由當(dāng)事人之間協(xié)商解決。所謂協(xié)商，就是指草原所有者或者使用者之間在發(fā)生權(quán)屬爭議后，各方在自愿、平等、互諒的基礎(chǔ)上，依照法律的有關(guān)規(guī)定，直接進(jìn)行磋商，自行解決爭議。如果爭議各方達(dá)成一致意見則協(xié)商成功，各方都應(yīng)當(dāng)按照協(xié)商的意見處理爭議；如果爭議各方協(xié)商不成或者協(xié)商達(dá)成協(xié)議后其中一方又反悔造成協(xié)議無法履行，另一方可以依照本條的規(guī)定提請有關(guān)的人民政府處理。
2．當(dāng)事人無法通過協(xié)商解決爭議的由有關(guān)人民政府處理。依據(jù)本條第二款的規(guī)定，單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者縣級以上人民政府處理。這里需要注意，由有關(guān)人民政府處理應(yīng)當(dāng)區(qū)分兩種情況：
?。╨）草原所有權(quán)、使用權(quán)歸屬的爭議。這類爭議通常發(fā)生在草原所有權(quán)、使用權(quán)登記確權(quán)之前，由于無明確的法律依據(jù)造成使用權(quán)或所有權(quán)歸屬的爭議，但也有部分情況是在草原所有權(quán)和使用權(quán)確定后，由于行政區(qū)劃調(diào)整等客觀因素造成所有權(quán)和使用權(quán)歸屬的爭議。有關(guān)人民政府接到要求解決草原所有權(quán)。使用權(quán)歸屬爭議的申請后，一般是對當(dāng)事人先進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成的再進(jìn)行行政裁決。人民政府的調(diào)解是在爭議各方當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，依據(jù)事實(shí)和法律的有關(guān)規(guī)定對當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)停，促使?fàn)幾h各方當(dāng)事人進(jìn)行和解。如果調(diào)解不成或者當(dāng)事人不愿意進(jìn)行調(diào)解，有關(guān)人民政府則應(yīng)依法進(jìn)行裁決。有關(guān)人民政府在進(jìn)行裁決時，應(yīng)當(dāng)本著尊重歷史和現(xiàn)實(shí)情況，有利于安定團(tuán)結(jié)，有利于保護(hù)、培育和合理利用草原資源，有利于群眾生產(chǎn)和生活的原則，對草原權(quán)屬爭議作出公平、公正的處理。一般來說，處理爭議的具體工作由草原行政主管部門承辦，但做出處理決定必須以人民政府的名義并出具處理意見決定書。處理意見決定書一般應(yīng)當(dāng)載明爭議各方當(dāng)事人的基本情況：申請理由、爭議事實(shí)和雙方的要求；處理決定所認(rèn)定的事實(shí)、理由和適用的法律；處理決定；不服處理決定提出異議的期限。
?。?）侵犯草原所有權(quán)和使用權(quán)、相鄰關(guān)系等其他爭議。這類爭議通常不涉及草原所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬問題，草原的所有權(quán)和使用權(quán)已經(jīng)依法確定，只是在使用草原的過程中產(chǎn)生的侵權(quán)爭議。如，未經(jīng)草原使用權(quán)人許可，在他人使用的草原上采礦取土等行為引起的侵權(quán)爭議；在草原上興建建筑物，影響相鄰草原使用的相鄰關(guān)系的爭議等都是這類爭議。對于這類侵權(quán)爭議、相鄰關(guān)系的爭議，都屬于民事權(quán)利義務(wù)的爭議，我國民法通則對此都作了具體規(guī)定。行政機(jī)關(guān)解決這類爭議的時候，不宜采用行政裁決的方式處理。而應(yīng)當(dāng)在爭議雙方當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上主持調(diào)解。調(diào)解成功的，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)簽訂協(xié)議書，按照協(xié)議的約定履行各自的職責(zé)；經(jīng)調(diào)解仍無法達(dá)成一致意見的，有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)告知爭議雙方當(dāng)事人可以另行以民事侵權(quán)為由向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以直接就此類爭議向人民法院提起訴訟。
3．當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以依法向人民法院起訴。應(yīng)當(dāng)說明，本法關(guān)于草原所有權(quán)、使用權(quán)的爭議的處理，在當(dāng)事人之間無法自愿達(dá)成協(xié)議的情況下，規(guī)定了由有關(guān)人民政府處理，即有關(guān)人民政府是處理草原所有權(quán)、使用權(quán)爭議的法定機(jī)關(guān)。因此，由有關(guān)人民政府對草原所有權(quán)、使用權(quán)的爭議作出處理決定是權(quán)屬爭議的當(dāng)事人向人民法院提起訴訟的法定前置程序。也就是說，只有在有關(guān)行政機(jī)關(guān)做出行政處理決定后，當(dāng)事人才可向人民法院提起訴訟。未經(jīng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)做出處理，任何一方當(dāng)事人均不能直接向人民法院提起有關(guān)草原所有權(quán)、使用權(quán)爭議的訴訟。
本條規(guī)定因草原所有權(quán)、使用權(quán)的爭議向人民法院提起的訴訟應(yīng)為行政訴訟。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》（1999年11月24日由最高人民法院審判委員會第1088次會議通過，2000年3月10日施行）第一條有關(guān)受案范圍的規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”。依照這一規(guī)定，向人民法院提起行政訴訟的前提是有關(guān)人民政府作出了具體行政行為。因此，對人民政府確認(rèn)草原所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬爭議的行政裁決提起的訟訴，應(yīng)理解為向人民法院提起行政訴訟。
需要說明的是，除了上述所講的需要人民政府進(jìn)一步確認(rèn)草原所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬爭議以外。其他草原所有權(quán)和使用權(quán)的爭議，比如草原權(quán)屬已經(jīng)明確的侵犯草原所有權(quán)和使用權(quán)的爭議等糾紛則應(yīng)以侵權(quán)之訴提起民事訴訟。有關(guān)人民政府對這類爭議的處理采用的是調(diào)解的形式，爭議的解決是以當(dāng)事人達(dá)成的協(xié)議為依據(jù)，并非人民政府作出的具體行政行為。也就是說，有關(guān)當(dāng)事人對于人民政府對這類草原糾紛的調(diào)解處理決定不服的，可以依據(jù)《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，以爭議中的另一方當(dāng)事人為被告向有管轄權(quán)的人民法院提起民事訴訟。當(dāng)事人就這類草原侵權(quán)爭議的訴訟可以直接向有關(guān)人民法院提起，不需要以有關(guān)人民政府處理作為前置必經(jīng)程序。
三、在草原權(quán)屬爭議解決前，任何一方不得改變草原利用現(xiàn)狀，不得破壞草原和草原上的設(shè)施。本條這樣規(guī)定對保證當(dāng)事人的合法權(quán)益，保護(hù)草原資源不被破壞，保障爭議的順利解決，避免爭議雙方當(dāng)事人之間加深矛盾有著重要的作用。同時，這樣規(guī)定也可以有效地保護(hù)證據(jù)的完整性，方便有關(guān)部門、單位進(jìn)行調(diào)查，做出公正、公平的處理。同時，在草原權(quán)屬爭議解決前，有關(guān)人民政府對有爭議的草原也不應(yīng)進(jìn)行權(quán)屬登記。
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