第二條 在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)從事草原規(guī)劃、保護(hù)、建設(shè)。利用和管理活動(dòng)，適用本法。
本法所稱草原，是指天然草原和人工草地。
【釋義】本條是對(duì)本法適用范圍及草原定義的規(guī)定。
一、法律的適用范圍，也稱法律的效力范圍，包括法律的時(shí)間效力，即法律從什么時(shí)候開始發(fā)生效力和什么時(shí)候失效；法律的空間效力，即法律適用的地域范圍；法律對(duì)人、事的效力，即法律對(duì)什么人、行為適用。關(guān)于草原法的時(shí)間效力問題，本法第七十五條已作規(guī)定。本條第一款則對(duì)本法適用的地域范圍和對(duì)人、事的適用范圍作出了規(guī)定，主要包含兩層意思：
?。ǎ┍痉ㄟm用的地域范圍，是中華人民共和國(guó)境內(nèi)，它包括在我國(guó)主權(quán)所及的全部領(lǐng)域內(nèi)。一般講，法律的地域效力范圍的普遍原則，適用于制定它的機(jī)關(guān)所管轄的全部領(lǐng)域。草原法作為全國(guó)人大常委會(huì)制定、頒布的法律，其效力自然在我國(guó)境內(nèi)。這里需要指出的是，根據(jù)我國(guó)香港特別行政區(qū)基本法和澳門特別行政區(qū)基本法的規(guī)定，只有列入這兩個(gè)基本法附件三的全國(guó)性法律，才能在這兩個(gè)特別行政區(qū)適用。本法沒有被列入這兩個(gè)基本法的附件三中。因此，草原法不適用我國(guó)香港和澳門兩個(gè)特別行政區(qū)。
（二）本法適用的主體范圍，包括一切從事草原規(guī)劃、保護(hù)、建設(shè)、利用和管理活動(dòng)的單位或個(gè)人。這里的“單位”，可以是我國(guó)的法人和其他組織，也可以是外國(guó)企業(yè)以及其他組織；“個(gè)人”既可以是中國(guó)公民個(gè)人，也可以是外國(guó)人。上述主體在我國(guó)領(lǐng)域從事草原規(guī)劃、保護(hù)、建設(shè)、利用和管理活動(dòng)的，都必須遵守草原法。
二、根據(jù)本條第一款和第七十四條的規(guī)定，本法所稱草原是指天然草原和人工草地。天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕還草地，不包括城鎮(zhèn)草地。
天然草原是指一種土地類型，它是草本和木本飼用植物與其所著生的土地構(gòu)成的具有多種功能的自然綜合體。人工草地是指選擇適宜的草種，通過人工措施而建植或改良的草地。1985年的草原法規(guī)定草原包括草山、草地。這一規(guī)定比較簡(jiǎn)單?；谖覈?guó)有計(jì)劃地推進(jìn)以退耕還林還草為主的生態(tài)建設(shè)，這次草原法修改明確草原既包括天然草原，也包括人工草地，這樣規(guī)定比較科學(xué)。全面，符合我國(guó)草原建設(shè)、保護(hù)的實(shí)際，特別是將人工草地納入本法調(diào)整的草原范圍，有利于草原建設(shè)、保護(hù)和利用，發(fā)展畜牧業(yè)生產(chǎn)，改善生態(tài)環(huán)境。同時(shí)需要說明的是，本法規(guī)定的人工草地不包括城鎮(zhèn)草地。主要考慮城鎮(zhèn)人工草地大多是美化環(huán)境的園林綠地，其建設(shè)、保護(hù)、利用和管理與本法規(guī)定的草原均有所不同。
第三條 國(guó)家對(duì)草原實(shí)行科學(xué)規(guī)劃、全面保護(hù)、重點(diǎn)建設(shè)、合理利用的方針，促進(jìn)草原的可持續(xù)利用和生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
【釋義】本條是關(guān)于草原工作應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則的規(guī)定。這是這次修改草原法新增加的內(nèi)容。
一、草原工作應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，是貫穿于本法并作為草原工作的指導(dǎo)思想，也是草原工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)。本條規(guī)定的草原工作應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則是統(tǒng)一的整體，不能分割、對(duì)立。
二、根據(jù)本條規(guī)定，草原工作應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則有：
?。ㄒ唬┛茖W(xué)規(guī)劃。草原是重要的自然資源，對(duì)草原的保護(hù)、建設(shè)、利用首先應(yīng)當(dāng)有一個(gè)科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，不能盲目、無(wú)序進(jìn)行，要按照科學(xué)和自然規(guī)律辦事。對(duì)此本法第三章作了專門規(guī)定，國(guó)家對(duì)草原保護(hù)、建設(shè)、利用實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃制度，按照本法規(guī)定的規(guī)劃編制原則、內(nèi)容和審批要求，有關(guān)政府和部門按照規(guī)定對(duì)有關(guān)草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃的編制和組織實(shí)施工作。
?。ǘ┤姹Ｗo(hù)。針對(duì)我國(guó)草原資源日趨嚴(yán)峻的形勢(shì)，草原工作應(yīng)當(dāng)立足于保護(hù)、強(qiáng)化保護(hù)。全面保護(hù)是對(duì)整個(gè)草原資源而言的，具體保護(hù)措施又是有重點(diǎn)和分層次的。本法列專章對(duì)此作了具體規(guī)定，主要有：一是實(shí)行基本草原保護(hù)制度，將一些具有重要生態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)功能的草原劃定為基本草原，實(shí)行嚴(yán)格管理；二是實(shí)行草畜平衡制度，按照核定的載畜量指導(dǎo)農(nóng)牧民科學(xué)放牧，合理利用草原，防止超載過牧；三是實(shí)行禁牧、休牧制度，其目的是使退化草原能夠休養(yǎng)生息，恢復(fù)植被。
（三）重點(diǎn)建設(shè)。草原的保護(hù)、建設(shè)是本法的核心內(nèi)容二者是緊密聯(lián)系的，保護(hù)、建設(shè)草原是合理利用草原的基礎(chǔ)和前提，對(duì)草原進(jìn)行全面保護(hù)的同時(shí)，也要突出重點(diǎn)，搞好草原重點(diǎn)建設(shè)。草原建設(shè)是指通過資金、勞力投入等方式進(jìn)行草原工程建設(shè)，從而更好地保護(hù)草原、合理利用草原。這里講的重點(diǎn)建設(shè)是強(qiáng)調(diào)國(guó)家和地方對(duì)一些重點(diǎn)區(qū)域應(yīng)加大對(duì)草原投人，主要用于天然草原恢復(fù)與建設(shè)、退化草原治理、生態(tài)脆弱區(qū)退牧封育、已開墾草原退耕還草等工程建設(shè)。近二十年來(lái)，各級(jí)政府組織開展了以水、草、料、棚、圍欄和定居為主要內(nèi)容的草原建設(shè)，提高了草原生產(chǎn)力，廣大牧民正逐步擺脫水草而居和靠天養(yǎng)畜的局面．生產(chǎn)生活條件顯著改善，使周邊草原得以休養(yǎng)生息。牧區(qū)草原家庭承包制的實(shí)行，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)牧民保護(hù)、建設(shè)草原的積極性。同時(shí)，以防災(zāi)基地建設(shè)、草原鼠蟲害防治和草原防火為主要內(nèi)容的防災(zāi)減災(zāi)工作也取得明確進(jìn)展。特別是隨著對(duì)草原認(rèn)識(shí)的提高，國(guó)家和地方加大了對(duì)草原的投入力度，草原建設(shè)速度明顯加快，但仍然趕不上草原退化的速度。因此本法除規(guī)定各級(jí)政府加大草原建設(shè)投入外，還規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人投資建設(shè)草原，按照誰(shuí)投資、誰(shuí)受益的原則保護(hù)草原投資建設(shè)者的合法權(quán)益。
?。ㄋ模┖侠砝?。草原作為自然資源具有生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益，在保護(hù)、建設(shè)草原的基礎(chǔ)上，科學(xué)規(guī)劃合理地利用草原，發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)，提高廣大牧民生活水平是十分必要的，只有這樣保護(hù)、建設(shè)草原才有積極性，保護(hù)、建設(shè)草原的最終目的也是利用。正確處理草原保護(hù)、建設(shè)與合理利用的關(guān)系，是本法解決的重要問題。過去對(duì)草原重利用輕保護(hù)，使草原長(zhǎng)期處于超負(fù)荷的嚴(yán)重“透支”狀態(tài)。為此本法作出了科學(xué)合理利用草原，實(shí)行輪牧、牲畜舍飼圈養(yǎng)等合理利用草原的規(guī)定。
?。ㄎ澹┐龠M(jìn)草原的可持續(xù)利用和生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。這一原則是草原保護(hù)、建設(shè)和利用的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)生態(tài)環(huán)境惡化，資源緊缺的矛盾日益突出，已成為影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活的一個(gè)突出制約因素，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，可持續(xù)發(fā)展的壓力越來(lái)越大。因此必須始終把生態(tài)環(huán)境建設(shè)、資源保護(hù)放在戰(zhàn)略位置上，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境、資源的協(xié)調(diào)發(fā)展。具體到本法就是運(yùn)用法律、行政和市場(chǎng)手段加強(qiáng)草原保護(hù)、建設(shè)，實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)良性循環(huán)，促進(jìn)草原的可持續(xù)利用和生態(tài)。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
第四條 各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)草原保護(hù)、建設(shè)和利用的管理，將草原的保護(hù)、建設(shè)和利用納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。
各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原的宣傳教育。
【釋義】本條是關(guān)于各級(jí)政府草原管理法定職責(zé)的規(guī)定，并明確應(yīng)將草原的保護(hù)、建設(shè)和利用納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及加強(qiáng)宣傳教育。
一、本條是新草原法增加的重要內(nèi)容。根據(jù)本條規(guī)定，各級(jí)人民政府在草原保護(hù)、建設(shè)和利用工作中的主要職責(zé)包括：一是加強(qiáng)對(duì)草原保護(hù)、建設(shè)和利用的管理；二是將草原的保護(hù)、建設(shè)和利用納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃；三是加強(qiáng)保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原的宣傳教育。這一規(guī)定，是對(duì)各級(jí)人民政府在草原保護(hù)、建設(shè)和利用工作中提出的基本要求，它既是各級(jí)人民政府在加強(qiáng)草原保護(hù)、建設(shè)和利用工作中所必須切實(shí)履行的法定職責(zé)，也是各級(jí)人民政府加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)管理草原工作的前提和法律依據(jù)。
二、關(guān)于將草原的保護(hù)、建設(shè)和利用納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的宏偉藍(lán)圖，國(guó)家通過國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃和部署經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和社會(huì)財(cái)力、物力的可能，合理地確定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和宏觀調(diào)控目標(biāo)。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃包括中長(zhǎng)期計(jì)劃和年度計(jì)劃，無(wú)論是中長(zhǎng)期計(jì)劃和年度計(jì)劃，都是對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)一部署，從而使各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也相應(yīng)得到發(fā)展。草原的保護(hù)、建設(shè)和利用是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要內(nèi)容之一，通過將其依法納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，有利于保障保護(hù)、建設(shè)和利用草原的措施得以實(shí)施。同時(shí)也表明，國(guó)家將草原的保護(hù)、建設(shè)和利用作為改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生物多樣性，發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略任務(wù)，通過將其納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃則是為了有力地保障其發(fā)展。
三、關(guān)于加強(qiáng)保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原的宣傳教育。加強(qiáng)保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原的宣傳教育是草原管理的基礎(chǔ)性工作，是草原保護(hù)、建設(shè)和合理利用工作中重要的措施之一，是為保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原工作奠定群眾基礎(chǔ)的重要途徑，也可以讓公眾了解保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原的有關(guān)情況及有關(guān)科學(xué)知識(shí)。開展草原的保護(hù)、建設(shè)和合理利用的宣傳教育，有利于增強(qiáng)公眾，特別是牧民保護(hù)草原，合理利用草原的意識(shí)，提高公眾對(duì)保護(hù)草原，改善生態(tài)環(huán)境，發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)的認(rèn)識(shí)能力和自覺性，避免或減少破壞草原、過度放牧等行為的發(fā)生，從而有利于改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)草原大部分分布在邊疆和少數(shù)民族地區(qū)，草原畜牧業(yè)是廣大農(nóng)牧民基本的生產(chǎn)方式和重要生活內(nèi)容。因此，加強(qiáng)對(duì)這些地區(qū)少數(shù)民族人民關(guān)于保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原的宣傳教育更為重要。
加強(qiáng)保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原的宣傳教育，是各級(jí)人民政府法定的責(zé)任，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將這項(xiàng)工作列人重要的議事日程。牧區(qū)可以組織有關(guān)部門編寫保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原的宣傳材料。在少數(shù)民族地區(qū)，運(yùn)用少數(shù)民族語(yǔ)言文字，編寫通俗易懂的宣傳材料，使少數(shù)民族兄弟了解保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原的重要性以及有關(guān)科學(xué)知識(shí)，從而形成保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原的良好氛圍。保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原的宣傳教育可以通過多種渠道、多種形式來(lái)進(jìn)行，新聞、出版、教育、文化、宣傳等部門應(yīng)當(dāng)在人民政府的組織下開展宣傳教育工作。
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