三、農(nóng)民土地使用權(quán)需要制度保障
1.當(dāng)前農(nóng)民土地使用權(quán)性質(zhì)尚不清晰。調(diào)查顯示，68.3%的專家認(rèn)為農(nóng)民土地使用權(quán)應(yīng)該是“物權(quán)”，24%的專家認(rèn)為應(yīng)該是用益物權(quán)，只有不到5%的專家認(rèn)為應(yīng)該是債權(quán)。但現(xiàn)實(shí)與理論相差甚遠(yuǎn)，只有14.1%的專家認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民土地使用權(quán)是“物權(quán)”，40%的專家認(rèn)為是用益物權(quán)，還有32.9%的專家認(rèn)為還只是債權(quán)。
表7：農(nóng)民土地使用權(quán)性質(zhì)的界定
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選項(xiàng)
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理論上
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現(xiàn)實(shí)中
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頻數(shù)
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百分比（%）
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頻數(shù)
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百分比（%）
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債權(quán)
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5
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4.8
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28
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32.9
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物權(quán)
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71
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68.3
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12
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14.1
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用益物權(quán)
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25
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24.0
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34
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40.0
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其他
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3
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2.9
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11
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12.9
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2.農(nóng)民土地使用權(quán)諸多問題與土地制度設(shè)計(jì)缺陷相關(guān)。調(diào)查顯示，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障土地使用權(quán)的難點(diǎn)主要表現(xiàn)在四個(gè)方面，一是承包期內(nèi)調(diào)整土地；二是政府侵占農(nóng)民權(quán)益；三是政府違規(guī)征地；四是發(fā)包方以各種名義收回土地。以上四項(xiàng)的認(rèn)同度都超過了50%。
表8：賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)的難點(diǎn)
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選 項(xiàng)
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頻數(shù)
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百分比（%）
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承包期內(nèi)調(diào)整土地
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97
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85.8
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政府侵占農(nóng)民權(quán)益
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96
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85.0
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政府違規(guī)征地
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62
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54.9
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發(fā)包方以各種名義收回土地
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60
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53.1
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農(nóng)民不具備利用法律來(lái)維護(hù)自身權(quán)益的能力
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38
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33.6
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農(nóng)民沒有證明其擁有使用權(quán)的、符合規(guī)定要求的“兩證”
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32
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28.3
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龍頭企業(yè)與民爭(zhēng)地
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9
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8.0
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反租倒包、以租代征
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9
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8.0
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其他
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3
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2.7
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農(nóng)民土地使用權(quán)諸多問題的出現(xiàn)不能不說與土地制度設(shè)計(jì)缺陷相關(guān)。52.7%的專家認(rèn)為，盡管《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定承包期內(nèi)發(fā)包方不得調(diào)整承包地，但又規(guī)定在某些“特殊情形”下進(jìn)行有限調(diào)整，客觀上造成了農(nóng)民土地使用權(quán)的不穩(wěn)定；47.3%專家認(rèn)為，該法提供了解決土地糾紛的仲裁機(jī)制，但并沒有頒布任何管理這種機(jī)制的具體規(guī)定，導(dǎo)致解決土地糾紛的難度很大；43.6%的專家認(rèn)為，該法對(duì)土地抵押進(jìn)行了嚴(yán)格限制是重要的缺陷；40.9%的專家認(rèn)為，該法和我國(guó)有關(guān)土地登記注冊(cè)原則之間存在明顯沖突。
表9：《農(nóng)村土地承包法》存在的缺陷
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選 項(xiàng)
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頻數(shù)
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百分比（%）
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盡管規(guī)定承包期內(nèi)發(fā)包方不得調(diào)整承包地，但又規(guī)定在某些“特殊情形”下進(jìn)行有限調(diào)整，客觀上造成了農(nóng)民土地使用權(quán)的不穩(wěn)定
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58
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52.7
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該法提供了解決土地糾紛的仲裁機(jī)制，但并沒有頒布任何管理這種機(jī)制的具體規(guī)定，導(dǎo)致解決土地糾紛的難度很大
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52
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47.3
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對(duì)土地抵押進(jìn)行嚴(yán)格限制
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48
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43.6
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該法和中國(guó)有關(guān)土地登記注冊(cè)原則之間存在明顯沖突
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45
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40.9
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由于農(nóng)村土地承包給農(nóng)戶，其權(quán)利屬于所有的家庭成員，該法對(duì)這種共同擁有的權(quán)利是否應(yīng)分割給單個(gè)的成員沒有規(guī)定，事實(shí)造成了婦女難以平等分享土地使用權(quán)
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40
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3***
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該法缺乏對(duì)土地證書的操作標(biāo)準(zhǔn)
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26
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23.6
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承包地不準(zhǔn)買賣
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24
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21.8
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其他
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7
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***
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3.以土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓和界定產(chǎn)權(quán)主體來(lái)穩(wěn)定農(nóng)村土地使用權(quán)。農(nóng)民對(duì)穩(wěn)定土地使用權(quán)與平均占有土地之間的矛盾，以及“人多地少”之間的矛盾，一直是穩(wěn)定農(nóng)民土地使用權(quán)的兩個(gè)突出矛盾。對(duì)于第一個(gè)矛盾，專家建議，一是通過土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，逐步實(shí)現(xiàn)土地調(diào)整的市場(chǎng)化；二是在界定產(chǎn)權(quán)主體的同時(shí)，嚴(yán)格界定“集體”成員的邊界，限定享有“承包權(quán)利”的群體，以上兩項(xiàng)認(rèn)同度都超過了60%。對(duì)于第二個(gè)矛盾，68.2%的專家建議用規(guī)范的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)取代行政調(diào)整手段（有專家認(rèn)為現(xiàn)在是解決土地使用權(quán)問題的最好時(shí)機(jī)）；55.5%的專家建議加快農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市化發(fā)展，擴(kuò)大非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。
表10：解決“既需要穩(wěn)定的土地使用權(quán)，又需要平均占有土地”之間矛盾的途徑
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選 項(xiàng)
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頻數(shù)
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百分比（%）
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通過土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，逐步實(shí)現(xiàn)土地調(diào)整的市場(chǎng)化
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77
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70.6
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在界定產(chǎn)權(quán)主體的同時(shí)，嚴(yán)格界定“集體”成員的邊界，限定享有“承包權(quán)利”的群體
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73
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67.0
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在給予農(nóng)戶長(zhǎng)期而有保障的使用權(quán)之前，對(duì)土地進(jìn)行最后的調(diào)整，并且土地分配必須預(yù)測(cè)農(nóng)戶未來(lái)的土地需要
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38
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34.9
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對(duì)社區(qū)內(nèi)可開發(fā)的宜農(nóng)土地資源作出開發(fā)和分配的長(zhǎng)久規(guī)劃
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34
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31.2
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其他
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8
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7.3
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表11：解決“增人不增地，減人不減地”原則與解決“人多地少”矛盾的途徑
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選 項(xiàng)
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頻數(shù)
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百分比（%）
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用規(guī)范的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)手段取代行政調(diào)整手段
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75
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68.2
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加快農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市化發(fā)展，擴(kuò)大非農(nóng)就就業(yè)機(jī)會(huì)
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61
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55.5
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調(diào)動(dòng)可配置的土地資源，解決合法新增人口用地
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46
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41.8
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留用機(jī)動(dòng)地必須嚴(yán)格用于合法新增人口的土地分配
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40
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3***
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在實(shí)行土地承包關(guān)系長(zhǎng)期不變政策之前進(jìn)行最后一次大調(diào)整
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32
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29.1
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考慮多種因素（如人口變化），采取土地預(yù)測(cè)分配方法
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29
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2***
|
|
其他
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9
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8.2
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4.新階段要強(qiáng)化和保障農(nóng)民土地使用權(quán)。67.3%的專家建議應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)民土地的使用權(quán)，弱化農(nóng)村土地的集體所有權(quán)。專家從三個(gè)方面提出了具體建議：
表12：農(nóng)村土地使用權(quán)改革建議
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選 項(xiàng)
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頻數(shù)
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百分比（%）
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應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)村土地的集體所有權(quán)，弱化農(nóng)民土地使用權(quán)
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5
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4.5
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應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)民土地的使用權(quán)，弱化農(nóng)村土地的集體所有權(quán)
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74
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67.3
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二者都應(yīng)強(qiáng)化
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17
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15.5
|
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其他
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14
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12.7
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一是對(duì)現(xiàn)有的法律作相應(yīng)的修改。按照選擇人數(shù)排序，前三項(xiàng)分別是取消1995年《擔(dān)保法》中有關(guān)禁止把農(nóng)民的土地權(quán)利作為抵押的條款，允許農(nóng)地使用權(quán)進(jìn)行抵押，并出臺(tái)配套措施，防范風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)土地重新調(diào)整予以清晰和明確的限制，詳細(xì)列出哪些是屬于可以視為土地調(diào)整依據(jù)的“特殊情況”；設(shè)計(jì)和頒發(fā)統(tǒng)一的土地承包合同和土地證書，使其包括農(nóng)村土地承包法的核心條款。
表13：為落實(shí)農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，法律應(yīng)作的修改的地方
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選 項(xiàng)
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頻數(shù)
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百分比（%）
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取消1995年《擔(dān)保法》中有關(guān)禁止把農(nóng)民的土地權(quán)利作為抵押的條款，允許農(nóng)地使用權(quán)進(jìn)行抵押，并出臺(tái)配套措施，防范風(fēng)險(xiǎn)
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61
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57.0
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對(duì)土地重新調(diào)整予以清晰和明確的限制，詳細(xì)列出哪些是屬于可以視為土地調(diào)整依據(jù)的“特殊情況”
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52
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48.6
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設(shè)計(jì)和頒發(fā)統(tǒng)一的土地承包合同和土地證書，使其包括農(nóng)村土地承包法的核心條款
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50
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46.7
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起草土地登記的監(jiān)管條例，建立農(nóng)村土地登記系統(tǒng)
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47
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43.9
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頒布有關(guān)解決土地糾紛仲裁的規(guī)定，并著手建立仲裁委員會(huì)
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41
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38.3
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通過進(jìn)一步的法律變革，明確界定婦女對(duì)土地財(cái)產(chǎn)的分割權(quán)，有效保護(hù)婦女的土地權(quán)利
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35
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32.7
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采取實(shí)際措施提高村民小組一級(jí)的能力，使其成為農(nóng)村集體土地所有權(quán)代表，解決集體所有制性質(zhì)的模糊問題
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30
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28.0
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出臺(tái)最強(qiáng)有力的措施，無(wú)一例外的完全禁止對(duì)農(nóng)民承包土地的所有重新調(diào)整
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28
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26.2
|
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其他
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7
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6.5
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二是擴(kuò)大農(nóng)村土地使用權(quán)。專家認(rèn)為，土地使用權(quán)主要應(yīng)由四項(xiàng)權(quán)利構(gòu)成，即自主利用和經(jīng)營(yíng)權(quán)（如轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃等權(quán)利）；當(dāng)承包地依法被征用、占用時(shí)，有權(quán)依法取得相應(yīng)的補(bǔ)償；排他占有權(quán)（如抵押、繼承、擔(dān)保等權(quán)利）；剩余產(chǎn)品分配權(quán)，以上四項(xiàng)權(quán)利的認(rèn)同度超過了50%。另外，還有48.2%的專家認(rèn)為，土地使用權(quán)最重要的應(yīng)包括優(yōu)先承包權(quán)。
表14：農(nóng)村土地使用權(quán)構(gòu)成
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選 項(xiàng)
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頻數(shù)
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百分比（%）
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自主利用和經(jīng)營(yíng)權(quán)
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94
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83.9
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承包地被依法征用，占用時(shí)，有權(quán)依法取得相應(yīng)的補(bǔ)償
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81
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72.3
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排他占有權(quán)
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74
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66.1
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剩余產(chǎn)品分配權(quán)
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60
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53.6
|
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優(yōu)先承包權(quán)
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54
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48.2
|
|
其他
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3
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2.7
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三是調(diào)整農(nóng)村土地使用權(quán)的期限。超過半數(shù)的專家認(rèn)為，不應(yīng)再規(guī)定具體的期限，而是應(yīng)賦予農(nóng)民永久的土地使用權(quán)；21.8%的專家認(rèn)為土地使用權(quán)的期限至少30年。只有7.3%和9.1%的專家認(rèn)為土地使用權(quán)期限應(yīng)為50年或70年。還有專家認(rèn)為，不應(yīng)對(duì)土地使用權(quán)期限作死規(guī)定，應(yīng)當(dāng)是一種靈活的使用權(quán)，根據(jù)雙方的意愿靈活處理，或根據(jù)各地農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際，讓集體和農(nóng)民民主（如2/3的多數(shù)）決定。
表15：賦予農(nóng)民長(zhǎng)期的土地使用權(quán)的期限
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選 項(xiàng)
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頻數(shù)
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百分比（%）
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至少30年
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24
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21.8
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50年
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8
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7.3
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70年
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10
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9.1
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不規(guī)定期限，賦予農(nóng)民永久土地使用權(quán)
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57
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51.8
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其他
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11
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10.0
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