第一章 土地利用面臨的形勢(shì)
第一節(jié) 土地利用現(xiàn)狀
根據(jù)全國(guó)土地利用變更調(diào)查，到2005年底，全國(guó)農(nóng)用地面積為65704.74萬(wàn)公頃(985571萬(wàn)畝)，建設(shè)用地面積為3192.24萬(wàn)公頃(47884萬(wàn)畝)，其他為未利用地。在農(nóng)用地中，耕地面積為12208.27萬(wàn)公頃(183124萬(wàn)畝)，園地面積為1154.9萬(wàn)公頃(17323萬(wàn)畝)，林地面積為23574.11萬(wàn)公頃(353612萬(wàn)畝)，牧草地面積為26214.38萬(wàn)公頃(393216萬(wàn)畝)，其他農(nóng)用地面積為2553.09萬(wàn)公頃(38296萬(wàn)畝)。在建設(shè)用地中，居民點(diǎn)及工礦用地面積為2601.51萬(wàn)公頃(39023萬(wàn)畝)，交通運(yùn)輸用地面積為230.85萬(wàn)公頃(3463萬(wàn)畝)，水利設(shè)施用地面積為359.87萬(wàn)公頃(5398萬(wàn)畝)。
黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視土地利用和管理。自《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(1997-2010年)》批準(zhǔn)實(shí)施以來(lái)，通過(guò)制定和實(shí)施一系列加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控和管理的政策措施，土地用途管制制度逐步得到落實(shí)，控制和引導(dǎo)土地利用的成效日益顯現(xiàn)：
──農(nóng)用地特別是耕地保護(hù)得到強(qiáng)化，非農(nóng)建設(shè)占用耕地規(guī)模逐步下降。1997-2005年，全國(guó)非農(nóng)建設(shè)年均占用耕地20.35萬(wàn)公頃(305萬(wàn)畝)，與1991-1996年年均占用29.37萬(wàn)公頃(441萬(wàn)畝)相比降低了31%。
──建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平逐步提高，保障了經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的必要用地。2005年與1996年相比，單位建設(shè)用地二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值從19.63萬(wàn)元／公頃(1.31萬(wàn)元／畝)增加到50萬(wàn)元／公頃(3.33萬(wàn)元／畝)，增長(zhǎng)了1.5倍。
──土地整理復(fù)墾開發(fā)力度加大，總體上實(shí)現(xiàn)了建設(shè)占用耕地的占補(bǔ)平衡。1997-2005年，國(guó)家投資土地開發(fā)整理重點(diǎn)項(xiàng)目2259個(gè)，各省、自治區(qū)、直轄市累計(jì)安排土地開發(fā)整理項(xiàng)目近2萬(wàn)個(gè)，全國(guó)累計(jì)補(bǔ)充耕地227.6萬(wàn)公頃(3414萬(wàn)畝)，年均補(bǔ)充耕地25.29萬(wàn)公頃(379萬(wàn)畝)。
──國(guó)土綜合整治穩(wěn)步推進(jìn)，土地生態(tài)環(huán)境逐步改善。1997-2005年，全國(guó)累計(jì)實(shí)現(xiàn)生態(tài)退耕686.25萬(wàn)公頃(10294萬(wàn)畝)，沙地面積減少19.52萬(wàn)公頃(293萬(wàn)畝)，裸土地面積減少5.01萬(wàn)公頃(75萬(wàn)畝)。
土地利用總體規(guī)劃的有效實(shí)施，促進(jìn)了國(guó)家糧食安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，緩解了生態(tài)環(huán)境破壞加劇的趨勢(shì)。但是，必須清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)人口眾多、人地關(guān)系緊張的基本格局沒有改變，土地利用和管理還面臨一些突出問(wèn)題：
──人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少、后備耕地資源少。2005年全國(guó)人均耕地1.4畝，不到世界平均水平的40%。優(yōu)質(zhì)耕地只占全部耕地的1／3。耕地后備資源潛力1333萬(wàn)公頃(2億畝)左右，60%以上分布在水源不足和生態(tài)脆弱地區(qū)，開發(fā)利用的制約因素較多。
──優(yōu)質(zhì)耕地減少和工業(yè)用地增長(zhǎng)過(guò)快。1997-2005年，全國(guó)灌溉水田和水澆地分別減少93.13萬(wàn)公頃(1397萬(wàn)畝)和29.93萬(wàn)公頃(449萬(wàn)畝)，而同期補(bǔ)充的耕地有排灌設(shè)施的比例不足40%。新增建設(shè)用地中工礦用地比例占到40%，部分地區(qū)高達(dá)60%，改善城鎮(zhèn)居民生活條件的居住、休閑等用地供應(yīng)相對(duì)不足。
──建設(shè)用地粗放浪費(fèi)較為突出。據(jù)調(diào)查，全國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共有閑置、空閑和批而未供的土地近26.67萬(wàn)公頃(400萬(wàn)畝)。全國(guó)工業(yè)項(xiàng)目用地容積率0.3-0.6，工業(yè)用地平均產(chǎn)出率遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。1997-2005年，鄉(xiāng)村人口減少9633萬(wàn)人，而農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了近11.75萬(wàn)公頃(170萬(wàn)畝)，農(nóng)村建設(shè)用地利用效率普遍較低。
──局部地區(qū)土地退化和破壞嚴(yán)重。2005年全國(guó)水土流失面積達(dá)35600萬(wàn)公頃，退化、沙化、堿化草地面積達(dá)13500萬(wàn)公頃。一些地區(qū)產(chǎn)業(yè)用地布局混亂，土地污染嚴(yán)重，城市周邊和部分交通主干道以及江河沿岸耕地的重金屬與有機(jī)污染物嚴(yán)重超標(biāo)。
──違規(guī)違法用地現(xiàn)象屢禁不止。2007年開展的全國(guó)土地執(zhí)法“百日行動(dòng)”清查結(jié)果顯示，全國(guó)“以租代征”涉及用地2.20萬(wàn)公頃(33萬(wàn)畝)，違規(guī)新設(shè)和擴(kuò)大各類開發(fā)區(qū)涉及用地6.07萬(wàn)公頃(91萬(wàn)畝)，未批先用涉及土地面積15萬(wàn)公頃(225萬(wàn)畝)?？傮w上，違規(guī)違法用地的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。
第二節(jié) 機(jī)遇與挑戰(zhàn)
本世紀(jì)頭20年，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，也是資源環(huán)境約束加劇的矛盾凸顯期。必須科學(xué)分析全面建設(shè)小康社會(huì)和全面參與經(jīng)濟(jì)全球化的新形勢(shì)，深刻把握工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化、國(guó)際化深入發(fā)展的新要求，充分認(rèn)識(shí)我國(guó)土地利用和管理面臨的挑戰(zhàn)：
──農(nóng)用地特別是耕地保護(hù)的形勢(shì)日趨嚴(yán)峻。到2010年和2020年，我國(guó)人口總量預(yù)期將分別達(dá)到13.6億和14.5億，2033年前后達(dá)到高峰值15億左右，為保障國(guó)家糧食安全，必須保有一定數(shù)量的耕地；保障國(guó)家生態(tài)安全，也需要大力加強(qiáng)對(duì)具有生態(tài)功能的農(nóng)用地特別是耕地的保護(hù)。同時(shí)，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的推進(jìn)將不可避免地占用部分耕地，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)也需要調(diào)整一些耕地。但是，耕地后備資源少，生態(tài)環(huán)境約束大，制約了我國(guó)耕地資源補(bǔ)充的能力，農(nóng)用地特別是耕地保護(hù)面臨更加嚴(yán)峻的形勢(shì)。
──建設(shè)用地的供需矛盾更加突出。我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展階段，到2010年和2020年，城鎮(zhèn)化率將分別達(dá)到48%和58%，城鎮(zhèn)工礦用地需求量將在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)保持較高水平；推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域一體化發(fā)展，將拉動(dòng)區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施用地的進(jìn)一步增長(zhǎng)；建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，還需要一定規(guī)模的新增建設(shè)用地周轉(zhuǎn)支撐。但是，隨著耕地保護(hù)和生態(tài)建設(shè)力度的加大，我國(guó)可用作新增建設(shè)用地的土地資源十分有限，各項(xiàng)建設(shè)用地的供給面臨前所未有的壓力。
──統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地利用的任務(wù)相當(dāng)艱巨。隨著國(guó)際化、信息化、市場(chǎng)化的深入發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的步伐不斷加快，亟待轉(zhuǎn)變土地利用模式和方式，優(yōu)化行業(yè)土地利用結(jié)構(gòu)；實(shí)施國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)，促進(jìn)國(guó)土開發(fā)新格局的形成，對(duì)調(diào)整區(qū)域土地利用提出了更高要求。但是，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡以及各行業(yè)、各區(qū)域土地利用目標(biāo)的多元化，加大了調(diào)整和優(yōu)化行業(yè)、區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)與布局的難度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)行業(yè)、區(qū)域土地利用的任務(wù)日益繁重。
同時(shí)，我們也要看到解決當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期土地利用問(wèn)題的有利條件。從土地利用狀況看，我國(guó)建設(shè)用地利用總體粗放，節(jié)約集約利用空間較大，為統(tǒng)籌保障科學(xué)發(fā)展與保護(hù)耕地資源提供了基礎(chǔ)條件。從國(guó)際背景看，經(jīng)濟(jì)全球化、科技革命和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，有利于我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)。從國(guó)內(nèi)環(huán)境看，科學(xué)發(fā)展觀的深入貫徹落實(shí)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，民主法治和政治文明的不斷發(fā)展，國(guó)家綜合實(shí)力的不斷增強(qiáng)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)土地管理工作的高度重視，有利于加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)作用，有利于促進(jìn)土地利用和管理方式的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)人地關(guān)系的和諧發(fā)展。
展望未來(lái)，我國(guó)土地利用和管理的挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存。必須從我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情沒有變、人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間矛盾這一社會(huì)主要矛盾沒有變出發(fā)，正確把握科學(xué)發(fā)展與資源配置的密切聯(lián)系和內(nèi)在規(guī)律，本著對(duì)人民、對(duì)子孫后代高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，立足保障科學(xué)發(fā)展，增強(qiáng)土地資源危機(jī)意識(shí)，樹立全民節(jié)地觀念，妥善處理保障發(fā)展與保護(hù)耕地的關(guān)系，統(tǒng)籌土地資源的開發(fā)、利用和保護(hù)，積極探索土地利用新模式，促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用。
第二章 指導(dǎo)原則與目標(biāo)任務(wù)
第一節(jié) 指導(dǎo)原則
以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，堅(jiān)持保護(hù)耕地和節(jié)約集約用地的根本指導(dǎo)方針，實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度。按照全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求，統(tǒng)籌土地利用與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，落實(shí)共同責(zé)任，注重開源節(jié)流，推進(jìn)科技創(chuàng)新和國(guó)際合作，構(gòu)建保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展新機(jī)制，不斷提高土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的保障能力。要遵循以下基本原則：
──嚴(yán)格保護(hù)耕地。按照穩(wěn)定和提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的要求，立足解決農(nóng)村民生問(wèn)題，嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田，加大土地整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地力度，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障國(guó)家糧食安全。
──節(jié)約集約用地。按照建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)的要求，立足保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，合理控制建設(shè)規(guī)模，積極拓展建設(shè)用地新空間，努力轉(zhuǎn)變用地方式，加快由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵挖潛、由粗放低效向集約高效轉(zhuǎn)變，防止用地浪費(fèi)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
──統(tǒng)籌各業(yè)各類用地。按照落實(shí)國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的要求，立足形成國(guó)土開發(fā)新格局，優(yōu)化配置各業(yè)各類用地，引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)要素合理流動(dòng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
──加強(qiáng)土地生態(tài)建設(shè)。按照建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)的要求，立足構(gòu)建良好的人居環(huán)境，統(tǒng)籌安排生活、生態(tài)和生產(chǎn)用地，優(yōu)先保護(hù)自然生態(tài)空間，促進(jìn)生態(tài)文明發(fā)展。
──強(qiáng)化土地宏觀調(diào)控。按照促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的要求，立足構(gòu)建保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展新機(jī)制，加強(qiáng)和改進(jìn)規(guī)劃實(shí)施保障措施，增強(qiáng)土地管理參與宏觀調(diào)控的針對(duì)性和有效性。
第二節(jié) 規(guī)劃目標(biāo)
根據(jù)全面建設(shè)小康社會(huì)的總體要求和“十一五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)，規(guī)劃期內(nèi)努力實(shí)現(xiàn)以下土地利用目標(biāo)：
──守住18億畝耕地紅線。全國(guó)耕地保有量到2010年和2020年分別保持在12120萬(wàn)公頃(18.18億畝)和12033.33萬(wàn)公頃(18.05億畝)。規(guī)劃期內(nèi)，確保10400萬(wàn)公頃(15.6億畝)基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高。
──保障科學(xué)發(fā)展的建設(shè)用地。新增建設(shè)用地規(guī)模得到有效控制，閑置和低效建設(shè)用地得到充分利用，建設(shè)用地空間不斷擴(kuò)展，節(jié)約集約用地水平不斷提高，有效保障科學(xué)發(fā)展的用地需求。規(guī)劃期間，單位建設(shè)用地二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值年均提高6%以上，其中，“十一五”期間年均提高10%以上。到2010年和2020年，全國(guó)新增建設(shè)用地分別為195萬(wàn)公頃(2925萬(wàn)畝)和585萬(wàn)公頃(8775萬(wàn)畝)。通過(guò)引導(dǎo)開發(fā)未利用地形成新增建設(shè)用地125萬(wàn)公頃(1875萬(wàn)畝)以上，其中，“十一五”期間達(dá)到38萬(wàn)公頃(570萬(wàn)畝)以上。
──土地利用結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。農(nóng)用地保持基本穩(wěn)定，建設(shè)用地得到有效控制，未利用地得到合理開發(fā)；城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加與農(nóng)村建設(shè)用地的減少相掛鉤。到2010年和2020年，農(nóng)用地穩(wěn)定在66177.09萬(wàn)公頃(992656萬(wàn)畝)和66883.55萬(wàn)公頃(1003253萬(wàn)畝)，建設(shè)用地總面積分別控制在3374萬(wàn)公頃(50610萬(wàn)畝)和3724萬(wàn)公頃(55860萬(wàn)畝)以內(nèi)；城鎮(zhèn)工礦用地在城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量中的比例由2005年的30%調(diào)整到2020年的40%左右，但要從嚴(yán)控制城鎮(zhèn)工礦用地中工業(yè)用地的比例。
──土地整理復(fù)墾開發(fā)全面推進(jìn)。田水路林村綜合整治和建設(shè)用地整理取得明顯成效，新增工礦廢棄地實(shí)現(xiàn)全面復(fù)墾，后備耕地資源得到適度開發(fā)。到2010年和2020年，全國(guó)通過(guò)土地整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地不低于114萬(wàn)公頃(1710萬(wàn)畝)和367萬(wàn)公頃(5500萬(wàn)畝)。
──土地生態(tài)保護(hù)和建設(shè)取得積極成效。退耕還林還草成果得到進(jìn)一步鞏固，水土流失、土地荒漠化和“三化”(退化、沙化、堿化)草地治理取得明顯進(jìn)展，農(nóng)用地特別是耕地污染的防治工作得到加強(qiáng)。
──土地管理在宏觀調(diào)控中的作用明顯增強(qiáng)。土地法制建設(shè)不斷加強(qiáng)，市場(chǎng)機(jī)制逐步健全，土地管理的法律、經(jīng)濟(jì)、行政和技術(shù)等手段不斷完善，土地管理效率和服務(wù)水平不斷提高。
第三節(jié) 主要任務(wù)
圍繞規(guī)劃目標(biāo)，明確以下主要任務(wù)：
──以嚴(yán)格保護(hù)耕地為前提，統(tǒng)籌安排農(nóng)用地。實(shí)行耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)全面管護(hù)，嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地特別是基本農(nóng)田，加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)；加大土地整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地力度，確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量；統(tǒng)籌安排各類農(nóng)用地，合理調(diào)整農(nóng)用地結(jié)構(gòu)和布局。
──以推進(jìn)節(jié)約集約用地為重點(diǎn)，提高建設(shè)用地保障能力。堅(jiān)持需求引導(dǎo)與供給調(diào)節(jié)，合理確定新增建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時(shí)序，從嚴(yán)控制建設(shè)用地總規(guī)模；加強(qiáng)建設(shè)用地空間管制，嚴(yán)格劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界，控制建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張；積極盤活存量建設(shè)用地，鼓勵(lì)深度開發(fā)地上地下空間，充分利用未利用地和工礦廢棄地拓展建設(shè)用地空間。
──以加強(qiáng)國(guó)土綜合整治為手段，協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)建設(shè)。充分發(fā)揮各類農(nóng)用地和未利用地的生態(tài)功能，保護(hù)基礎(chǔ)性生態(tài)用地；積極推進(jìn)以土地整理復(fù)墾為重點(diǎn)的國(guó)土綜合整治，統(tǒng)籌土地利用與生態(tài)環(huán)境建設(shè)；制定不同區(qū)域環(huán)境保護(hù)的用地政策，因地制宜改善土地生態(tài)環(huán)境。
──以優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局為途徑，統(tǒng)籌區(qū)域土地利用。加強(qiáng)區(qū)域土地利用調(diào)控和引導(dǎo)，明確區(qū)域土地利用方向；制定和實(shí)施差別化的土地利用政策，促進(jìn)主體功能區(qū)的形成；強(qiáng)化省級(jí)土地利用調(diào)控，落實(shí)土地利用規(guī)劃目標(biāo)和空間管制措施。
──以落實(shí)共同責(zé)任為基礎(chǔ)，完善規(guī)劃實(shí)施保障措施。嚴(yán)格執(zhí)行保護(hù)耕地和節(jié)約集約用地目標(biāo)責(zé)任制，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用，落實(shí)差別化的土地利用計(jì)劃政策，健全保護(hù)耕地和節(jié)約集約用地的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，建立土地利用規(guī)劃動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，確保土地利用規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
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