梳理2008大部制改革“加減法”
國務(wù)院46個(gè)部門法制職能均有增加 職責(zé)交叉地帶多被消除化解
1月14日，中央政府門戶網(wǎng)站發(fā)布了一條簡(jiǎn)短的消息，稱上海、重慶、陜西、河南、寧夏、云南、吉林7個(gè)省區(qū)市的政府機(jī)構(gòu)改革方案已經(jīng)獲批。另有10個(gè)省區(qū)市的改革方案已上報(bào)中央編辦待批。
分析人士認(rèn)為，這則短消息的分量可不輕，它意味著“全國范圍的新一輪地方政府機(jī)構(gòu)改革已進(jìn)入最后審批和實(shí)施階段”。在此之前，國務(wù)院第一批46個(gè)部門已按新“三定”規(guī)定各司其職。
以往叫“三定”方案，此次改稱“三定”規(guī)定，兩字不同，但意義重大。當(dāng)記者請(qǐng)國家行政學(xué)院教授楊小軍對(duì)2008年的這項(xiàng)“深水作業(yè)”作出回顧時(shí)，他將分析的重點(diǎn)放在了“三定”規(guī)定上。
“這種文字變化的核心意圖在于，一是把過去完全內(nèi)部、不公開的事項(xiàng)改為對(duì)外公開，不僅方便了公眾了解部門職能，而且也便于人們辦理相關(guān)事務(wù)和便于監(jiān)督；二是可以增強(qiáng)‘三定’的穩(wěn)定性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性。這對(duì)于部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)和職能劃分、維護(hù)其權(quán)威性和穩(wěn)定性非常重要，是法治政府的應(yīng)有之義。”楊小軍說。
明確政府的法制職責(zé)，行政人員就有了應(yīng)當(dāng)作為和承擔(dān)責(zé)任的雙重壓力，這樣就會(huì)有人去思考謀劃政府法制工作，有人去推動(dòng)依法行政工作
觀察新劃定的“跑道”不難發(fā)現(xiàn)，政府部門法制職責(zé)得到了全面強(qiáng)調(diào)。比如，幾乎所有部門都設(shè)有政策法規(guī)司或法規(guī)司、條法司、法制司等；國家發(fā)改委、國家民委、財(cái)政部、人保部、環(huán)境部、衛(wèi)生部等眾多部門還設(shè)有監(jiān)督檢查、監(jiān)察司局等。
“國務(wù)院46個(gè)部門的法制職能都有增加或加強(qiáng)?！睏钚≤娬f，從文字規(guī)定上看，數(shù)量明顯增加；從職能方面看，包括了立法性職能、監(jiān)管性職能、推進(jìn)依法行政工作性職能、部門法律事務(wù)性職能、責(zé)任性職能等幾個(gè)方面。
在部門法制職能中，絕大多數(shù)部門都明確規(guī)定了對(duì)規(guī)范性文件的審核職能，而不僅限于起草立法和制定規(guī)章方面的工作。楊小軍認(rèn)為，這對(duì)于改變“紅頭文件”又多又濫現(xiàn)狀、推進(jìn)政府機(jī)關(guān)嚴(yán)格發(fā)布規(guī)范性文件，具有實(shí)質(zhì)意義。
一些部門還明確把推進(jìn)部門、行業(yè)的法制建設(shè)工作列入了部門法制職能之中。在楊小軍看來，這項(xiàng)綜合性法制工作職能的確定，使得推動(dòng)全部門、全行業(yè)法制建設(shè)有了明確的依據(jù)，對(duì)持續(xù)推進(jìn)政府法制工作具有積極作用。
楊小軍認(rèn)為，通過“三定”將部門法制職能具體化、固定化，行政人員就有了應(yīng)當(dāng)作為和承擔(dān)責(zé)任的雙重壓力，這樣就會(huì)有人去思考謀劃政府法制工作，有人去推動(dòng)依法行政工作，有人去履行監(jiān)管職責(zé)，有人去辦理法律事務(wù)等等。
仔細(xì)研究部門“三定”規(guī)定，也有些問題值得研究。
楊小軍說：“一些過去已經(jīng)明確的法制職能，現(xiàn)在反而沒有了。例如，對(duì)于涉及法律適用的工作解答職能，有些部門就沒有再規(guī)定，這似有不妥。”
大部制改革解決了一些長(zhǎng)期存在的職責(zé)交叉問題，但想要借此徹底杜絕職責(zé)權(quán)限沖突是一種天真的想法
為攻克長(zhǎng)期羈絆行政效能的行政機(jī)關(guān)職權(quán)重疊交叉問題，此次“三定”拿出的解決對(duì)策，一是堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，二是確需多個(gè)部門管理的事項(xiàng)，明確牽頭部門，分清主次責(zé)任，三是健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，形成工作合力。
“雖然有這些實(shí)質(zhì)性措施，但是否就能解決職能交叉問題呢？我認(rèn)為還有待于進(jìn)一步實(shí)踐和觀察?！睏钚≤娬f。
學(xué)者持有保留態(tài)度是有道理的。職責(zé)交叉問題由來已久，“冰凍三尺非一日之寒”，要消除化解也絕非可簡(jiǎn)單到“畢其功于一役”。
職責(zé)不清的后果就是，當(dāng)有利可圖時(shí)，行政管理“一哄而上”，政出多門、重復(fù)執(zhí)法屢見不鮮，令管理相對(duì)人無所適從；當(dāng)無利可圖時(shí)，行政管理“踢皮球”，群眾投訴的問題解決不了，相互推諉，無人問津。
按照此次“三定”規(guī)定，中央編辦有關(guān)負(fù)責(zé)人解釋稱，一些長(zhǎng)期存在的職責(zé)交叉問題得到較好解決。比如，在電影、音像制品、動(dòng)漫和網(wǎng)絡(luò)游戲管理方面，明確動(dòng)漫和網(wǎng)絡(luò)游戲管理職責(zé)統(tǒng)一由文化部承擔(dān)，電影管理職責(zé)統(tǒng)一由廣電總局承擔(dān)，音像制品管理職責(zé)統(tǒng)一由新聞出版總署承擔(dān)；在食品安全監(jiān)管方面，明確衛(wèi)生部負(fù)責(zé)食品安全的綜合協(xié)調(diào)，工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品局等部門各負(fù)其責(zé)等。
北京行政學(xué)院法學(xué)部教授金國坤認(rèn)為，“行政管理的專業(yè)化分工與社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的錯(cuò)綜復(fù)雜性和相互關(guān)聯(lián)性之間的矛盾，是產(chǎn)生部門間權(quán)限沖突的根源”。
此次大部制改革通過建立健全“部際協(xié)商機(jī)制”和“部際聯(lián)席會(huì)議制度”來強(qiáng)化政府部門間的關(guān)系協(xié)調(diào)，被學(xué)者們普遍認(rèn)為是有創(chuàng)意的。
但金國坤提醒說：“想要通過大部制改革徹底杜絕職責(zé)權(quán)限沖突是一種天真的想法。只要專業(yè)分工存在，權(quán)限沖突就無可避免。大部制改革只能減少部門間權(quán)限的沖突，而不能完全消滅沖突?！?/p>
長(zhǎng)期以來，在政府運(yùn)行中確實(shí)存在著一些權(quán)責(zé)脫節(jié)、重權(quán)輕責(zé)、缺乏監(jiān)督，有利的事情爭(zhēng)著管、出了問題沒人管的現(xiàn)象。明確和強(qiáng)化部門責(zé)任，是這次“三定”要著力解決的重要問題
余功安是湖北省隨州市社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)中心綜合科的一名普通公務(wù)員。除了駕駛員的身份，他還要協(xié)助整個(gè)中心的后勤保障工作和接待工作，更重要的是，他每天還需到社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)中心的綜合服務(wù)大廳做醫(yī)療保險(xiǎn)的結(jié)算工作，同時(shí)還要時(shí)刻接受綜合科指派的臨時(shí)任務(wù)。
像余功安這樣繁忙的“一人三責(zé)”的公務(wù)員是隨州大部制改革的產(chǎn)物。
從國務(wù)院46個(gè)部門的新“三定”規(guī)定來看，“一部多責(zé)”的情形也很普遍，“承擔(dān)……責(zé)任”字樣頻繁出現(xiàn)，非常搶眼。比如，國土資源部不僅需要負(fù)責(zé)大量的監(jiān)管工作，還要承擔(dān)規(guī)范國土資源管理秩序的責(zé)任；承擔(dān)全國耕地保護(hù)的責(zé)任；承擔(dān)節(jié)約集約利用土地資源的責(zé)任……這意味著如果出了問題，國土資源部部長(zhǎng)要負(fù)全責(zé)。
大部制改革后，凡是在老百姓眼里認(rèn)為有實(shí)權(quán)的部門，大多數(shù)被明確賦予了相應(yīng)的行政責(zé)任。
中國政法大學(xué)教授石亞軍曾對(duì)全國14個(gè)省市自治區(qū)四級(jí)政府和香港、澳門特區(qū)政府做過大規(guī)模調(diào)查，他發(fā)現(xiàn)，目前我們的政府權(quán)責(zé)關(guān)系脫節(jié)比較嚴(yán)重，要么權(quán)力很大，缺乏責(zé)任約束，要么責(zé)任重大，沒有權(quán)力配套。
“長(zhǎng)期以來，在政府運(yùn)行中確實(shí)存在著一些這樣的現(xiàn)象。”中央編辦有關(guān)負(fù)責(zé)人稱，明確和強(qiáng)化部門責(zé)任，是這次“三定”要著力解決的重要問題。
楊小軍說，法治政府必須是責(zé)任政府。2008年，針對(duì)我國發(fā)生的一系列食品安全、生產(chǎn)安全事件，相關(guān)政府人員引咎辭職，行政問責(zé)彰顯力度。
“明確和強(qiáng)化部門責(zé)任，有利于增強(qiáng)政府部門及其工作人員的責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，提高政府的執(zhí)行力和公信力，同時(shí)也為推行行政問責(zé)制、加強(qiáng)責(zé)任追究提供了必要的依據(jù)?！敝醒刖庌k有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。
楊小軍認(rèn)為，在目前正在進(jìn)行的地方“三定”中，地方政府在法制職能配置上，應(yīng)當(dāng)特別注意過程公開。在擬定“三定”規(guī)定過程中，就應(yīng)該公開征求意見，不但在部門間而且應(yīng)當(dāng)面向全社會(huì)。
“第二個(gè)要注意的問題是，把那些非法制方面的職能，如起草領(lǐng)導(dǎo)講話、報(bào)告等，從法制機(jī)構(gòu)的職能中剔除出去。”楊小軍說。
監(jiān)管職能的規(guī)定也要特別重視。楊小軍認(rèn)為，在機(jī)構(gòu)職能分配上，不宜讓一個(gè)機(jī)構(gòu)既負(fù)責(zé)監(jiān)管又負(fù)責(zé)保障，這會(huì)有礙于監(jiān)管職能的發(fā)揮。
“最后，還應(yīng)當(dāng)特別重視行政責(zé)任的規(guī)定，無論是部門主要職責(zé)還是部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，都應(yīng)當(dāng)非常清楚地規(guī)定在法制工作方面的責(zé)任范圍、責(zé)任目標(biāo)和責(zé)任主體?！睏钚≤娬f，只有明確具體的責(zé)任機(jī)構(gòu)和責(zé)任人，相關(guān)工作才會(huì)有考核標(biāo)準(zhǔn)，行政問責(zé)也才能有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。(本報(bào)記者 李立)
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