建立生態(tài)補償機制 實現(xiàn)西部“不開發(fā)的發(fā)展”
■專家建言■董小君
西部的兩難抉擇：要溫飽還是要環(huán)保
西部地區(qū)是全國的“百水之源”，風(fēng)沙源頭，是我國重要的生態(tài)屏障區(qū)，其生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量直接關(guān)系到中下游及全國廣大區(qū)域，對維護國家生態(tài)環(huán)境安全發(fā)揮了決定性的作用。但另一方面，由于生態(tài)服務(wù)的提供者與生態(tài)服務(wù)的受益者在地理范圍上的不對應(yīng)，生態(tài)環(huán)境具有公共物品性質(zhì)，導(dǎo)致生態(tài)服務(wù)提供者無法得到合理補償，存在著搭便車的現(xiàn)象，生態(tài)服務(wù)的價值和生態(tài)資本在現(xiàn)實中未能反映出來。由于長期過度開發(fā)，西部生態(tài)處于快速退化狀態(tài)，全國一半以上的生態(tài)脆弱縣集中在西部地區(qū)。為了保護西部地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境，我國“十一五”規(guī)劃將西部許多地方列入國家限制和禁止開發(fā)區(qū)。
由于西部兼具生態(tài)功能區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的二重性，老百姓要致富自然要利用本地資源優(yōu)勢，但“限制與禁止開發(fā)”使得“靠山吃山”的西部農(nóng)民失去了賴以生存的基礎(chǔ)。西部一方面要保護環(huán)境，另一方面要解決經(jīng)濟發(fā)展和人民生活問題，西部陷入“要溫飽還是要環(huán)保”的兩難抉擇。
結(jié)構(gòu)性政策缺位：現(xiàn)有西部生態(tài)補償機制存在的主要問題
先看責任主體：以“部門主導(dǎo)”的政策設(shè)計，導(dǎo)致責任主體不明確。生態(tài)補償是區(qū)域補償，但現(xiàn)有生態(tài)補償政策普遍帶有較強烈的部門色彩，目前中國生態(tài)環(huán)境管理分別涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土、環(huán)保等部門，部門分頭管理現(xiàn)象嚴重，導(dǎo)致部門利益化和利益部門化，區(qū)域補償很大程度上成為了部門補償，這導(dǎo)致了補償不到位，從而造成生態(tài)保護與受益脫節(jié)的“三多三少”現(xiàn)象：一是部門補償多，農(nóng)牧民得到的補償少；二是物資、資金補償多，產(chǎn)業(yè)扶持、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)換補償少，沒有建立長效機制，變輸血功能為造血功能；三是直接向生態(tài)建設(shè)補償多（如栽樹），相應(yīng)的經(jīng)濟發(fā)展、扶貧結(jié)構(gòu)調(diào)整不足。
再看補償方式：以“項目工程”的補償方式，導(dǎo)致政策缺乏長期性和穩(wěn)定性。我國最有影響的生態(tài)補償政策就是“退還工程”，但是“退耕還林”、“退牧還草”的補助都有５－８年的期限，期限內(nèi)老百姓全靠補助生存，如內(nèi)蒙古２００６年完成退耕還林面積約３５６０萬畝，農(nóng)牧民每畝退耕地年補貼１６０元，增收幅度６０元左右。退耕還林補貼已成為這個國家級貧困縣農(nóng)牧民收入的主要來源之一。２００７年，首批退耕還林項目補貼政策到期，而眼下生態(tài)林、經(jīng)濟林大多沒進入收益期。期滿后怎么辦？國家轉(zhuǎn)移支付只是對公務(wù)員的，并沒有將老百姓考慮進去，地方財力有限，肯定拿不出這筆錢解決老百姓生存問題。西部地方政府擔心，當政策實施期結(jié)束后，如果沒有很好的補償機制，農(nóng)牧民為了生存，不可避免地會又展開新一輪的生態(tài)破壞。去年環(huán)?？偩值轿鞑扛阏{(diào)研，地方堅決反對取消此政策，地方政府表示，如果停止此政策，他們不能保證老百姓不亂砍亂挖。
三看補償標準：“一刀切”的政策設(shè)計，導(dǎo)致政策實施脫離實際。如在退耕還林補償中，全國僅分南方和北方兩個補償標準，這樣的補償方式在一些地區(qū)導(dǎo)致了“過度補償”現(xiàn)象，而在另一些地區(qū)卻是“低補償”，有的甚至出現(xiàn)“踩空”現(xiàn)象。如在生態(tài)公益林補償金政策的執(zhí)行中，一些具有重要生態(tài)服務(wù)功能的林地，并沒有得到國家有關(guān)部門的認定，因此得不到相應(yīng)的補償。以甘肅天?？h為例，生態(tài)公益林補償從２０００年開始實施，目前有４１．６萬畝生態(tài)公益林得到補償，但仍有１２萬畝得不到補償。主要原因是這部分林地屬灌木林，不屬于國家認可的生態(tài)公益林，但從祁連山水源涵養(yǎng)的實際功能出發(fā)，灌木林也是生態(tài)公益林重要的組成部分。西部地區(qū)由于各地自然條件和人文資源不同，補償對象的認定需要因地制宜，應(yīng)充分考慮地區(qū)之間的差異。由于補償標準偏低，達不到補償?shù)哪康?。相關(guān)研究表明生態(tài)公益林有形產(chǎn)品經(jīng)濟價值和生態(tài)效益價值之比為 １９．３，而目前生態(tài)公益林補貼標準是每畝５元，遠低于林地所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益。有關(guān)專家估測經(jīng)濟林每年平均產(chǎn)出為３６元／畝，在西部許多地方，山林是山民全部的生活來源，一年幾十元的補助受益顯然難以滿足他們的起碼生活需要。
四看融資渠道：只有縱向轉(zhuǎn)移支付，而無利益相關(guān)者的橫向轉(zhuǎn)移支付。我國的生態(tài)補償融資渠道主要有財政轉(zhuǎn)移支付和專項基金兩種方式。其中財政轉(zhuǎn)移支付是最主要的生態(tài)補償資金來源。目前，縱向轉(zhuǎn)移支付占絕對主導(dǎo)地位，即中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，而區(qū)域之間、流域上下游之間、不同社會群體之間的橫向轉(zhuǎn)移支付微乎其微。這種完全由中央政府買單的方式顯然與“受益者付費”的原則不協(xié)調(diào)。
五看生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)：由于產(chǎn)權(quán)界定不清，存在環(huán)境貢獻者與環(huán)境受益者的利益“非對稱性”?，F(xiàn)有的生態(tài)補償機制有一個難以突破的技術(shù)難題，即如何界定生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)，以明確生態(tài)效益的提供者和受益者？盡管目前中央確立了“誰受益誰補償、誰破壞誰恢復(fù)、誰污染誰治理”的補償原則，但涉及到具體補償行為時，難以確定生態(tài)效益的提供者、受益者，特別是在國家層面上實施東西部大尺度區(qū)域之間的生態(tài)補償時，這個問題更加突出。像黃河、長江這樣的河流流經(jīng)好幾個省，處于流域中間的省，是一些省的上游，同時也是另外省的下游，這樣的情況怎樣算？云南有的河流效益到國外去了，三江流到緬甸、越南，又如何補償？云南與周邊省一直有爭議，人人都說是生態(tài)效益的提供者。
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