西部實(shí)現(xiàn)“不開(kāi)發(fā)的發(fā)展”之策：建立科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制
（一）轉(zhuǎn)變觀念，用法律制度來(lái)保證西部老百姓的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)
在觀念上首先必須拋棄傳統(tǒng)的生態(tài)無(wú)價(jià)的觀念，明確生態(tài)系統(tǒng)的資本價(jià)值。中央及東部地區(qū)要認(rèn)識(shí)到，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)相對(duì)貧困地區(qū)的補(bǔ)給，不單純是“扶貧”，更不是“恩賜”，而是利益回歸。國(guó)家為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，限制西部許多地方的開(kāi)發(fā)利用，這種限制阻礙了西部生態(tài)資源這一生產(chǎn)要素遵循價(jià)值規(guī)律在市場(chǎng)上的自由流轉(zhuǎn)，因而決定了西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)的利潤(rùn)率一般要低于東部及發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)。如此看來(lái)，西部地區(qū)收益偏低緣于其為國(guó)家生態(tài)環(huán)境安全作出了貢獻(xiàn)。因此，對(duì)西部生態(tài)補(bǔ)償不是支援的問(wèn)題，而是責(zé)任和義務(wù)的問(wèn)題，是一種社會(huì)分工和利益互補(bǔ)。
建議：（１）將“西部生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”置于國(guó)家戰(zhàn)略的地位來(lái)考慮。西部是整個(gè)國(guó)家的西部，生態(tài)補(bǔ)償不僅是對(duì)西部補(bǔ)償，也是對(duì)全國(guó)資源環(huán)境的整體補(bǔ)償；不僅是環(huán)境問(wèn)題，也是政治問(wèn)題。（２）將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制從政策層面上升到法律層面。生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是人的首要基本權(quán)利，是人的其他權(quán)利的基礎(chǔ)，沒(méi)有生存權(quán)，任何其他權(quán)利都失去意義。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是個(gè)法律問(wèn)題，如果只當(dāng)政策問(wèn)題，起不了作用。因此，盡早在國(guó)家層面出臺(tái)一部生態(tài)補(bǔ)償法，用法律制度來(lái)保證老百姓的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。
（二）保持政策的穩(wěn)定性，建立生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制
第一步：繼續(xù)推進(jìn)退耕還林工程，尤其要擴(kuò)大重要江河流域所涉區(qū)域的實(shí)施范圍，將退耕還林的補(bǔ)助期限延長(zhǎng)到２０年左右。今后再安排退耕還林計(jì)劃項(xiàng)目時(shí)，補(bǔ)貼政策和項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)一步向生態(tài)脆弱的西部省區(qū)傾斜，防止補(bǔ)貼資金撒胡椒面。第二步：將政策轉(zhuǎn)化為制度，只有當(dāng)工業(yè)化發(fā)展到農(nóng)民離開(kāi)土地能生存時(shí)才能中止這項(xiàng)政策。
（二）建立有利于生態(tài)保護(hù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度
１．在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中增加生態(tài)補(bǔ)償科目。制度上，中國(guó)財(cái)政部制定的《政府預(yù)算收支科目》中，與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的支出項(xiàng)目約３０項(xiàng)，其中具有顯著生態(tài)補(bǔ)償特色的支出項(xiàng)目如退耕還林、沙漠化防治、治沙貸款貼息占支出項(xiàng)目的三分之一強(qiáng)，但沒(méi)有專設(shè)生態(tài)補(bǔ)償科目。建議在國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中增加生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，用于國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)補(bǔ)償、對(duì)西部生態(tài)退化嚴(yán)重區(qū)域恢復(fù)補(bǔ)償?shù)取?/p>
２． 建立“資金橫向轉(zhuǎn)移”補(bǔ)償模式。富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，通過(guò)橫向轉(zhuǎn)移改變地區(qū)間既得利益格局，來(lái)實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)水平的均衡。在這方面，我國(guó)可以借鑒德國(guó)的做法。在德國(guó)，橫向轉(zhuǎn)移支付基金由兩種資金組成：（１）增值稅由州分享部分的１／４；（２）財(cái)政富裕的州按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算結(jié)果撥給窮州的補(bǔ)助金。我國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付可以考慮建立區(qū)際生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金。支付基金的運(yùn)作模式須要由相關(guān)地方政府共同推動(dòng)，并采取市場(chǎng)化運(yùn)作基金的方式。
（三）科學(xué)量化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
在制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，歐盟廣泛采用“機(jī)會(huì)成本法”，即根據(jù)各種環(huán)境保護(hù)措施所導(dǎo)致的收益損失來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，然后再根據(jù)不同地區(qū)的環(huán)境條件等因素制定出有差別的區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。另一個(gè)可以借鑒的例子是美國(guó)的退耕補(bǔ)償政策。雖然美國(guó)退耕項(xiàng)目的補(bǔ)償資金全部由政府提供，但政府并不統(tǒng)一規(guī)定一個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而只是首先根據(jù)其所確立的實(shí)現(xiàn)森林多功能目標(biāo)，建立了“環(huán)境效益指數(shù)”和“根據(jù)土壤特點(diǎn)經(jīng)過(guò)調(diào)整的租金率”這兩個(gè)評(píng)價(jià)體系，用于估算能夠基本反映各地實(shí)際情況的租金率。然后，美國(guó)政府借助競(jìng)標(biāo)機(jī)制和遵循農(nóng)戶自愿的原則來(lái)確定與各地自然和經(jīng)濟(jì)條件相適應(yīng)的租金率（即補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)）。這種方式確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是農(nóng)戶與政府博弈后的結(jié)果，化解了許多潛在的矛盾。
根據(jù)我國(guó)地區(qū)差異性，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在區(qū)域之間也應(yīng)有一定的差異，有些項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在政策制定時(shí)就設(shè)定一個(gè)范圍區(qū)間。為此，制定科學(xué)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有如下兩個(gè)思路：一是根據(jù)某一生態(tài)系統(tǒng)所提供的生態(tài)服務(wù)來(lái)定價(jià)，二是根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)類型轉(zhuǎn)換的機(jī)會(huì)成本（即由于生態(tài)保護(hù)者要保護(hù)生態(tài)環(huán)境，犧牲了部分的發(fā)展權(quán)）來(lái)確定。從目前來(lái)看，根據(jù)機(jī)會(huì)成本來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的可操作性較強(qiáng)。但是，從公平性來(lái)講，根據(jù)生態(tài)服務(wù)價(jià)值來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更合理。因此，建議政府在近期根據(jù)機(jī)會(huì)成本來(lái)制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價(jià)值化研究扶持力度，逐步向根據(jù)生態(tài)服務(wù)訂立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方向過(guò)渡。
另外，在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)還應(yīng)綜合考慮各方面因素。我國(guó)“退還工程”的補(bǔ)償雖然解決了部分西部地區(qū)居民的生活問(wèn)題，但與瑞典等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)退耕造林實(shí)行５０％的補(bǔ)助率相差甚遠(yuǎn)。建議在調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)考慮以下三個(gè)因素：（１）要考慮通貨膨脹的因素?，F(xiàn)有退耕還林工程項(xiàng)目區(qū)每畝補(bǔ)貼５０元的種苗及造林費(fèi)，這是１９９９年確定的，近年來(lái)物價(jià)攀升，種苗及造林成本不斷攀升。據(jù)林業(yè)部門測(cè)算，西北地區(qū)實(shí)際造林成本平均為每畝３００元左右，其中，僅苗木費(fèi)一項(xiàng)平均就達(dá)１５０元左右。建議將實(shí)物補(bǔ)償、貨幣補(bǔ)償與物價(jià)變動(dòng)因素聯(lián)系起來(lái)。（２）國(guó)家對(duì)生態(tài)公益林的補(bǔ)償要考慮原始投資成本。從材林培育的投入產(chǎn)出分析：從最初整地造林到進(jìn)入中成林期，基本屬于無(wú)產(chǎn)出的投入期；進(jìn)入中成林期后到成熟林期，為產(chǎn)出期，即對(duì)投資者的投資回報(bào)期。這一時(shí)期，從開(kāi)始間伐到全部伐完為止，投資者可根據(jù)采伐方式不同逐年或一次性地取得投資回報(bào)，以收回其全部原始投資并獲取投資利潤(rùn)。生態(tài)公益林建設(shè)則不然。國(guó)家明確規(guī)定，生態(tài)公益林禁止經(jīng)營(yíng)性采伐，因此無(wú)論是現(xiàn)有中幼林或中成熟林、用材林或經(jīng)濟(jì)林，一旦被劃定為國(guó)家生態(tài)公益林，即意味著投資者必須改變其原有的經(jīng)營(yíng)目的，并無(wú)法從林木經(jīng)營(yíng)中收回投資成本和取得經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，鑒此，國(guó)家補(bǔ)償額應(yīng)包括原始投資成本。（３）要考慮林地產(chǎn)權(quán)及土地價(jià)值。西部生態(tài)林一旦成林后，國(guó)家在逐步將重要生態(tài)公益林林區(qū)收歸國(guó)有時(shí)，應(yīng)該考慮林地的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題及土地價(jià)值，切實(shí)解決農(nóng)民在林地被收購(gòu)后的生存基礎(chǔ)問(wèn)題。
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