■看點(diǎn)
●近年來，無論是從我國國民收入的最終分配結(jié)果看，還是從再分配的過程來看，國民收入分配均存在向政府傾斜的現(xiàn)象。這一現(xiàn)象的存在，不僅不利于刺激消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需，而且也與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律相背離。
●國民收入分配格局主要是指國民收入在居民、企業(yè)和政府三者之間分配的比例及其相互關(guān)系，即通常所說的三者分配關(guān)系。改革開放以來，我國政府、企業(yè)、居民三者分配關(guān)系的總體變化趨勢為：20世紀(jì)80年代三者比例在年度之間顯著波動；進(jìn)入90年代之后，三者比例呈相對穩(wěn)定；2000年以來，國民收入分配有向政府傾斜的態(tài)勢。收入再分配過程中存在的向政府傾斜的現(xiàn)象說明：居民獲得的社會補(bǔ)助等轉(zhuǎn)移支付要少于交納收入稅和社會保險付款的支出。收支相抵，總體上沒有通過國民收入的二次分配(主要是通過政府轉(zhuǎn)移支付、社會保障支出等)獲得收益，反而成為損失方。
●國民收入分配存在著向政府傾斜的失衡現(xiàn)象，并從以下兩個層面直接削弱了居民消費(fèi)增長的動力。一方面，政府財(cái)政收入的快速增長擠壓了居民收入增長的空間；另一方面，政府轉(zhuǎn)移支付和社會保障支出的滯后，又導(dǎo)致居民消費(fèi)傾向下降，儲蓄傾向上升。政府在社會公共服務(wù)方面的缺位，導(dǎo)致居民不得不自行考慮醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等諸多方面的支出，從而極大地強(qiáng)化了居民的儲蓄動機(jī)，壓抑了居民消費(fèi)的欲望，進(jìn)而阻礙了居民消費(fèi)水平的進(jìn)一步提升。
●造成國民收入分配向政府傾斜的一個主要原因，在于政府主導(dǎo)型投資增長促使政府財(cái)政收入的增加，但并未帶來居民收入的相應(yīng)增長?！笆晃濉币?guī)劃把擴(kuò)大內(nèi)需確定為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期戰(zhàn)略方針和基本立足點(diǎn)。增加居民的消費(fèi)需求是擴(kuò)大內(nèi)需的首要任務(wù)。為推進(jìn)消費(fèi)增長，需要通過調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大政府財(cái)政在公共產(chǎn)品方面的支出，變經(jīng)濟(jì)建設(shè)財(cái)政為公共財(cái)政，加快社會保障體系建設(shè)等來改變國民收入分配向政府傾斜的現(xiàn)象。
近年來，無論是從我國國民收入的最終分配結(jié)果看，還是從再分配的過程來看，國民收入分配均存在向政府傾斜的現(xiàn)象。這一現(xiàn)象的存在，不僅不利于刺激消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需，而且也與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律相背離。
統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，近年來政府占國民可支配收入的比重由1998年的17.5%上升到2003年的20.2%，而居民所占比重則由1998年的68.1%下降到2003年的64.8%。此外，2004年、2005年兩年，國家財(cái)政收入增速一直保持在20%左右，遠(yuǎn)高于同期GDP增速，但全國農(nóng)民人均純收入和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的實(shí)際增速則與同期GDP增速大體接近。由此推斷，最近兩年政府占國民可支配收入的比重仍保持?jǐn)U大之勢，國民收入分配向政府傾斜的現(xiàn)象并沒有改變。
在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，國民收入分配在政府、企業(yè)、居民三者之間的比例會有此消彼漲的變化，特別是當(dāng)人均GDP超過1000美元之后，參照國際上通常的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，國民收入分配在政府方向的比例應(yīng)該是逐步縮小才對，但在我國則恰恰相反，不是縮小而是呈進(jìn)一步向政府傾斜的趨勢。對于這種有背于一般發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)象及其可能對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的潛在危害，需要予以高度重視。
國民收入分配最終格局的變化
國民收入分配格局主要是指國民收入在居民、企業(yè)和政府三者之間分配的比例及其相互關(guān)系，即通常所說的三者分配關(guān)系。改革開放以來，我國政府、企業(yè)、居民三者分配關(guān)系的總體變化趨勢為：20世紀(jì)80年代三者比例在年度之間顯著波動；進(jìn)入90年代之后，三者比例呈相對穩(wěn)定；2000年以來，國民收入分配有向政府傾斜的態(tài)勢。
具體而言，國民收入分配在居民、企業(yè)和政府三者之間的演變經(jīng)歷了以下四個階段(見表1、圖1)：第一階段：改革初期至1988年，政府和企業(yè)可支配收入占國民可支配總收入的比重持續(xù)下降，居民可支配收入所占比重持續(xù)上升，宏觀收入分配主要向居民傾斜的階段。第二階段：1990年至1994年，政府收入比重下降幅度明顯減小，而企業(yè)收入比重穩(wěn)步上升，宏觀收入分配過快向居民傾斜的狀況得到一定矯正。第三階段：1995年至2000年，政府收入比重小幅上升，企業(yè)和居民收入比重小幅回落的階段。第四階段：2000年至今，政府、企業(yè)和居民三者收入所占比重有升有降，但升降幅度較小。這一階段，政府收入比重基本在20%左右，企業(yè)和居民收入比重分別穩(wěn)定在15%和65%左右。
需要指出的是，政府可支配收入僅限于制度內(nèi)收入(預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外收入)，沒有包括制度外收入，如制度外基金、制度外收費(fèi)、制度外攤派(集資)和制度外罰沒款等。如果把這些難以統(tǒng)計(jì)的考慮進(jìn)來，政府實(shí)際可支配收入比重要高于表中所列數(shù)值，企業(yè)和居民(主要是企業(yè))所占比重則相應(yīng)低于表中數(shù)值。
對于政府制度外收入的估計(jì)，很多學(xué)者已做了大量的研究?？傮w來看，制度外收入規(guī)模相當(dāng)大。按照國家發(fā)改委課題組估計(jì)的制度外收入情況，以1999年調(diào)整后政府可支配收入所占比例為22.7%，這個數(shù)據(jù)要比未考慮制度外收入所計(jì)算的比例高出4.5個百分點(diǎn)，而調(diào)整后企業(yè)與居民可支配收入所占比例則相應(yīng)降低4.1和0.4個百分點(diǎn)。所以根據(jù)國家發(fā)改委課題組的研究成果，我們在測算國民收入分配在居民、企業(yè)和政府三者之間的實(shí)際比例時，還可以做適度調(diào)整。
收入再分配過程存在向政府傾斜的現(xiàn)象
公平與效率是經(jīng)濟(jì)學(xué)中一對很難調(diào)和的矛盾，也是收入分配中難以協(xié)調(diào)的目標(biāo)。在國民收入兩個分配層次中，初次分配更傾向于效率；而政府作為調(diào)控主體的再分配，應(yīng)更傾向于公平。再分配的功能在于彌補(bǔ)初次分配的缺陷。在初次分配中，收入分配差別既是市場效率的源泉和動力，也是市場效率的結(jié)果。但收入分配差別過大，既有悖社會公平，也同樣損害市場效率。必須由政府在經(jīng)濟(jì)活動之外通過國民收入再分配進(jìn)行有效的宏觀調(diào)節(jié)，彌補(bǔ)社會公平的“市場失靈”。
與初次分配所占份額相比，1992年以來，居民在再分配中，總體上處于凈得益地位，但1998年以來，居民凈得到的份額在逐漸縮小。2002年居民已由再分配中的凈得益方變?yōu)閮魮p失方。具體表現(xiàn)為居民占國民初次分配收入的比例高于占可支配總收入的比例，但兩者差距在逐漸縮小，由1992年的2.3%下降到2002年的-0.1%(見圖2)。
與初次分配比，企業(yè)在再分配過程中，一直處于凈損失地位，但凈損失呈減少趨勢，由1992年的損失4.44個百分點(diǎn)下降為2002年的損失2.79個百分點(diǎn)。政府在再分配中處于凈得益地位， 1992年至1998年凈得益份額逐漸減小，但1998年以來，凈得益份額在不斷擴(kuò)大。
收入再分配過程中存在的向政府傾斜的現(xiàn)象說明：居民獲得的社會補(bǔ)助等轉(zhuǎn)移支付要少于交納收入稅和社會保險付款的支出。收支相抵，總體上沒有通過國民收入的二次分配(主要是通過政府轉(zhuǎn)移支付、社會保障支出等)獲得收益，反而成為損失方。
而政府在經(jīng)常轉(zhuǎn)移中獲得的收入稅和社會保險交款等轉(zhuǎn)移收入大于社會補(bǔ)助等轉(zhuǎn)移支出，政府在社會保障等公共支出方面所做的工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。從1998年到2005年，我國財(cái)政社會保障經(jīng)費(fèi)年支出由598億元增長到3600億元左右，年均增長29.4%；占財(cái)政總支出的比重也從5.5%增長到11%。盡管社會保障財(cái)政支出增長很快，但與發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家相比，我國政府用于社會保障的比例還是比較低的。從社會保障支出國際比較角度看，我國用于社會保障支出的比重不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家(一般在30-50%之間)，甚至遠(yuǎn)低于印度、泰國等國的水平。
國民收入分配向政府傾斜，削弱居民消費(fèi)增長動力
近年來，國民收入分配存在著向政府傾斜的失衡現(xiàn)象，并從以下兩個層面直接削弱了居民消費(fèi)增長的動力。一方面，政府財(cái)政收入的快速增長擠壓了居民收入增長的空間；另一方面，政府轉(zhuǎn)移支付和社會保障支出的滯后，又導(dǎo)致居民消費(fèi)傾向下降，儲蓄傾向上升。
具體而言：1998年全國財(cái)政收入(不含債務(wù)收入，下同)增速達(dá)到14.2%的相對低點(diǎn)后，增長開始加快。1999年，全國財(cái)政收入自建國以來首次突破一萬億元。在四年之后的2003年，全國財(cái)政收入突破了兩萬億元。而兩年之后，財(cái)政收入又突破三萬億元，在2005年達(dá)到31627.98億元。2004年、2005年兩年，財(cái)政收入增速一直保持在20%左右，遠(yuǎn)高于同期GDP增速。
政府財(cái)政收入的快速增長對居民收入增長形成了一定程度的擠壓，導(dǎo)致居民實(shí)際收入增速持續(xù)多年低于GDP增速。1997年至2003年城鎮(zhèn)居民可支配收入年均僅增長8.0%，同期農(nóng)村居民純收入年均僅增長4.5%，而同期GDP同比增速均保持在8%以上。2005年全國農(nóng)民人均純收入同比實(shí)際增長6.2%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入實(shí)際增長9.6%，分別低于當(dāng)年GDP增速3.7和0.3個百分點(diǎn)。
1998年以來，政府推進(jìn)了養(yǎng)老、醫(yī)療和教育體制改革，取消了福利分房、推行教育產(chǎn)業(yè)化、醫(yī)療市場化，企業(yè)職工的養(yǎng)老也由企業(yè)負(fù)擔(dān)而轉(zhuǎn)向社會統(tǒng)籌。政府在主動從養(yǎng)老、醫(yī)療與教育等需要大量財(cái)政資金投入的領(lǐng)域退出的同時，并沒有建立起相應(yīng)的社會保障制度，社會保障的覆蓋面相當(dāng)有限。因而以上改革的結(jié)果是減少了政府對社會公共服務(wù)品的供給。
政府在社會公共服務(wù)方面的缺位，導(dǎo)致居民不得不自行考慮醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等諸多方面的支出，從而極大地強(qiáng)化了居民的儲蓄動機(jī)，壓抑了居民消費(fèi)的欲望，進(jìn)而阻礙了居民消費(fèi)水平的進(jìn)一步提升。
調(diào)整財(cái)政支出方向，推進(jìn)公共財(cái)政的轉(zhuǎn)型
造成國民收入分配向政府傾斜的一個主要原因，在于政府主導(dǎo)型投資增長促使政府財(cái)政收入的增加，但并未帶來居民收入的相應(yīng)增長。
推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)一直是政府的主要職能之一。隨著國企改革的推進(jìn)、政企分離的實(shí)現(xiàn)，政府目前已不能通過直接干預(yù)國有企業(yè)的微觀經(jīng)營來履行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能。但在現(xiàn)行投融資體制和行政管理體制下，政府(尤其是地方政府)仍可以通過進(jìn)行基本建設(shè)投資來參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)。
1998年以來，為緩解通縮的壓力，我國實(shí)行了積極的財(cái)政政策，中央政府通過發(fā)行基本建設(shè)國債來籌集資金擴(kuò)大財(cái)政支出，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。積極財(cái)政政策的作用是顯而易見的，在持續(xù)實(shí)行多年之后，我國經(jīng)濟(jì)于2003年重又恢復(fù)快速增長。積極財(cái)政政策也開始逐步淡出，并轉(zhuǎn)向穩(wěn)健財(cái)政政策。盡管積極財(cái)政政策在拉動經(jīng)濟(jì)增長方面無需諱言，但由于政府長期專注于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，就相應(yīng)忽略了基本公共產(chǎn)品的提供，積極財(cái)政政策存在的忽視社會保障、收入分配差距拉大等社會問題也是不爭的事實(shí)。
就地方政府來看，在既有的政府官員考核機(jī)制和政績觀下，地方政府存在對GDP的盲目追求。但作為拉動GDP的三駕馬車，消費(fèi)的選擇權(quán)掌握在居民手中，而出口的選擇權(quán)則掌握在國外消費(fèi)者手中，地方政府很難對這兩方面產(chǎn)生直接影響。但地方政府掌握有投資的主動權(quán)，可以通過基本建設(shè)投資引導(dǎo)、拉動、調(diào)節(jié)GDP的增長，因而地方政府天然地有著參與投資的積極性。
1998年以來的住房改革和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，使地方政府尋找到通過賣地獲取可觀的土地收入的財(cái)路，因而地方政府在推進(jìn)城市建設(shè)方面的積極性大為提高。在近年來政府(尤其是地方政府)主導(dǎo)投資增長的影響下，土地交易、企業(yè)利潤的增長都直接或間接地增加了政府的收入，但并未相應(yīng)擴(kuò)大就業(yè)，給居民收入整體水平帶來快速提高。
“十一五”規(guī)劃把擴(kuò)大內(nèi)需確定為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期戰(zhàn)略方針和基本立足點(diǎn)。增加居民的消費(fèi)需求是擴(kuò)大內(nèi)需的首要任務(wù)。為推進(jìn)消費(fèi)增長，需要通過調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大政府財(cái)政在公共產(chǎn)品方面的支出，變經(jīng)濟(jì)建設(shè)財(cái)政為公共財(cái)政，加快社會保障體系建設(shè)等來改變國民收入分配向政府傾斜的現(xiàn)象。
應(yīng)適當(dāng)調(diào)整政府在國民收入分配中的份額
經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與實(shí)踐表明，在一國人均GDP1000-3000美元階段，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化、消費(fèi)結(jié)構(gòu)的逐步升級以及社會結(jié)構(gòu)的全面深化，國民經(jīng)濟(jì)的高速增長和社會進(jìn)步將面臨難得的機(jī)遇。2003年我國跨過了人均GDP1000美元收入的國家門檻，正在經(jīng)歷這一黃金發(fā)展階段。作為發(fā)達(dá)國家的美國和日本，在20世紀(jì)中期成功地在黃金發(fā)展階段實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的快速增長和跨越。這兩個國家在這一階段的國民經(jīng)濟(jì)分配格局對我國有較強(qiáng)的借鑒意義。
美國的黃金發(fā)展階段是1942年至1962年，其人均GDP在1942年首次超過1000美元，在經(jīng)歷20年時間后，1962年人均GDP達(dá)到3144美元。日本的黃金發(fā)展階段是1966年至1973年，其人均GDP從1966年的1071美元，經(jīng)過7年的增長變?yōu)?973年的3348美元。
在1000美元至3000美元的階段，美國和日本的政府、企業(yè)和居民在初次分配中的份額大均致為1：4：5。而在經(jīng)過了再分配后，1948年至1962年，美國企業(yè)在國民可支配收入中占有主體地位，雖然所占份額有所下降，但仍在80%以上；政府和居民在國民可支配收入中的份額均較小，年均不到11%，都呈現(xiàn)緩慢上升趨勢，政府、企業(yè)和居民三者之間的最終分配比例關(guān)系大致為1：8：1。
1965年至1973年，日本的企業(yè)在國民可支配收入中所占份額較小，平均為7.5%；政府部門在國民可支配收入中所占份額也不多，約占16%左右，變化趨勢是略有上升；居民與非營利機(jī)構(gòu)在國民可支配收入中占有主體地位，占國民可支配收入的75%以上，政府、企業(yè)和居民三者之間的比例關(guān)系大致為1.5：1：7.5。
與歷史上處于黃金發(fā)展階段的美國和日本同期相比，我國政府無論是在初次分配中占國民收入的比重，還是在經(jīng)過再分配后，占國民可支配收入的比重(即便不考慮制度外收入)均是偏高的。而國際經(jīng)驗(yàn)表明，在由低收入國家向中等收入國家邁進(jìn)的過程中，居民和企業(yè)所得的比重將略有上升，政府所得比重則有所下降。但近年來，我國政府在國民可支配收入的份額在基本穩(wěn)定時，還略有上升。 （李若愚）
■編余
按照一般發(fā)展理論，中國經(jīng)濟(jì)在向工業(yè)化發(fā)展的過程中，會有許多與其發(fā)展階段相對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)。但從事經(jīng)濟(jì)分析與研究的人士往往發(fā)現(xiàn)，一些國外慣常的做法在中國行不通，一些甚至是被驗(yàn)證的經(jīng)驗(yàn)在中國也不靈驗(yàn)。
中國經(jīng)濟(jì)中有許多經(jīng)濟(jì)學(xué)理論難以解釋的地方。特別是涉及與政府行為相關(guān)的部分，一些市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)與做法，在中國往往失效或無奈。為什么呢？因?yàn)橹袊且粋€正在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的國家，是一個行政力量非常強(qiáng)大，而民間經(jīng)濟(jì)素質(zhì)又比較羸弱的國家。
中國經(jīng)濟(jì)在高速發(fā)展，中國社會在快速變化。如果說，在中國經(jīng)濟(jì)剛剛由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的初始階段，強(qiáng)大的行政力量反而是促成經(jīng)濟(jì)快速轉(zhuǎn)型的最有效的動力，那么，在改革開放已經(jīng)進(jìn)入到第28個年頭的今天，還在靠行政力量來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，那就有些不合時宜了。而國民收入分配向政府傾斜將對擴(kuò)大內(nèi)需、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生不利影響，這個事實(shí)也證明，今天我們需要對政府的行為做一番思考。
特別是當(dāng)人均GDP進(jìn)入1000到3000美元之間的黃金發(fā)展期，政府在國民收入分配比例問題上宜調(diào)整位置，增加公共支出，這樣才能免除居民的后顧之憂、激發(fā)居民的消費(fèi)熱情，使擴(kuò)大內(nèi)需、改善城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。
———亞夫
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