三、機構(gòu)的調(diào)整與“大部制”改革思路
十七大報告提出，要“精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)”，這是“議事協(xié)調(diào)機構(gòu)”作為一個專有名詞第一次出現(xiàn)在黨代會的報告中，具有特別的意義。
所謂“議事協(xié)調(diào)機構(gòu)”一般是由于要承擔跨部門的重要業(yè)務(wù)工作的組織協(xié)調(diào)任務(wù)以及臨時突發(fā)性事務(wù)而成立的，如國務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導小組、國務(wù)院糾正行業(yè)不正之風辦公室等。這類機構(gòu)雖不列入政府工作部門的組織序列，但它們通常由政府的某位領(lǐng)導擔任主任、組長，具有一定的權(quán)威性。在中國，無論是中央政府還是地方政府，都成立了大量的臨時性議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，這些機構(gòu)帶有強烈的一事一議性質(zhì)，事后又往往得不到及時撤銷，造成政府部門臃腫、領(lǐng)導兼職過多、增加行政開支、常設(shè)機構(gòu)職能被削弱等弊端。
以前在中央幾次機構(gòu)調(diào)整中都曾經(jīng)大量裁撤這些機構(gòu)，但每次調(diào)整完往往很快又膨脹。本次十七大報告明確提出整頓這類機構(gòu)的要求，顯示了中央對這個問題的重視以及對精簡和規(guī)范此類機構(gòu)的決心。
十七大報告中還首次公開提出了“大部制”改革思路。
根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)達國家的實踐，所謂大部制就是將一些職能相近或相關(guān)的部門整合為一個大部，將原來的部委改為內(nèi)設(shè)的職能司局，或者由部委管理但又具有一定獨立性的機構(gòu)。如法國的經(jīng)濟、財政和工業(yè)部，不僅負責經(jīng)濟政策、財政政策和工業(yè)政策，而且負責經(jīng)濟宏觀管理、財政預算和決算、轉(zhuǎn)移支付、國際貿(mào)易、稅收管理、第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的政策和協(xié)調(diào)，下轄機構(gòu)包括海關(guān)、稅收、統(tǒng)計、貿(mào)易、公平交易監(jiān)督等，僅巴黎本部的工作人員就接近1萬人。因而，大部門體制所謂的“大”至少應包含“組織規(guī)模大、職能范圍廣”的意思。
市場經(jīng)濟發(fā)達國家的政府部門設(shè)置普遍呈現(xiàn)出“機構(gòu)數(shù)量較少，職能范圍廣泛”的特點，比如美國的部級機構(gòu)只有15個、英國18個、加拿大19個、澳大利亞16個、法國18個、德國14個、西班牙15個、日本12個、韓國18個、新加坡15個。它們的一些大部門(giant department)可能下轄20多個執(zhí)行機構(gòu)和幾十個咨詢委員會，管理范圍幾乎涵蓋所有相關(guān)或相近行業(yè)。
我國現(xiàn)行的行政管理體制是從計劃經(jīng)濟時代傳留下來的，明顯存在機構(gòu)設(shè)置過細、政府對經(jīng)濟運行管理太過微觀、具體的問題，而市場經(jīng)濟條件下，政府對經(jīng)濟運行的管理則應該以公共服務(wù)、宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管為主，機構(gòu)設(shè)置宜粗不宜細。另外，進行大部制改革最直接的效果是可以減少領(lǐng)導職數(shù)、整合編制和人力資源，從而避免因部門職能交叉、權(quán)責不清而導致的政出多門、相互推諉，因部門利益特點突出而導致的國家政策被“挾持”等問題。
在我國，大部制改革的思路最早可以追溯到2002年，當年的《政府工作報告》提出，要“切實把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來”。隨后，國務(wù)院按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離”的原則對一些部委進行了“合并同類項”和成立新的機構(gòu)。而在十七大報告中，首次明確提出要“加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制”，這對今后的改革具有指向性作用。
四、重新調(diào)整政府部門間的權(quán)力結(jié)構(gòu)
在十七大報告關(guān)于行政體制改革的內(nèi)容中，對政府部門間權(quán)力結(jié)構(gòu)的重新梳理和調(diào)整著墨很多，我認為這其中值得重點關(guān)注的是所謂垂直管理部門和地方政府的關(guān)系。
中共十六大報告中曾提出，要“依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系”。2007年對此問題又做了強調(diào)，必須“規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系”，反映出中央和地方、垂直管理和地方管理這兩對矛盾已成為當前行政體制改革中的突出問題。
長期以來，在我國行政管理實踐中，行政機關(guān)與本級政府之間存在著不同的關(guān)系類型。有些部門直接歸本級政府領(lǐng)導，屬于組成部門，如民政、統(tǒng)計；有些部門既受本級人民政府領(lǐng)導，又受上級主管部門領(lǐng)導，如監(jiān)察、公安；有些行政機關(guān)實行全系統(tǒng)垂直領(lǐng)導，如國稅、海關(guān)；還有一種半垂直領(lǐng)導體制，即中央、省級政府對行政部門有領(lǐng)導權(quán)，省以下實行垂直管理，省以下地方政府對這些部門沒有領(lǐng)導權(quán)，如工商、地稅等。
一個行政部門是實行垂直領(lǐng)導，還是歸本級地方政府領(lǐng)導，主要取決于該部門的職能、特性，同時這也是一個動態(tài)調(diào)整的過程。例如，2003年前后，隨著我國房地產(chǎn)行業(yè)的升溫，各地違法用地和各種名目的“圈地運動”愈演愈烈。國家處于宏觀調(diào)控和保護耕地的需要，決定全國實行省以下土地垂直管理體制。
關(guān)于行政部門實行垂直管理還是歸屬本級政府哪個更好，理論界一直存在著爭議。垂直的領(lǐng)導體系的好處是有利于集中權(quán)力、避免地方保護主義，但也容易使垂直領(lǐng)導部門脫離監(jiān)督，弱化地方人大的權(quán)力和地方政府職能的完整性。
要處理好兩者關(guān)系，我認為至少要把握好以下三個方面的具體問題：
第一是哪些部門需要并適宜垂直領(lǐng)導。哪些部門需要垂直管理或者是接受雙重領(lǐng)導，需要慎重考慮，因為從本質(zhì)上看這是一個中央和地方政府的關(guān)系問題。我認為，從保證地方政府完整性、積極性和監(jiān)督有效性的角度出發(fā)，應該盡量將垂直管理壓縮在最小范圍內(nèi)。
第二是垂直領(lǐng)導如何實現(xiàn)。目前不同部門垂直管理的方式也不盡相同，有些垂直管理比較徹底，有些則同時帶有“橫向”和“縱向”的特點。如國土資源部門，其財政撥款來自本級政府，但是副處級以上的人事權(quán)實行垂直管理。究竟需要建立一種什么樣的垂直管理運作機制？如何切實保證管理效率和效果？也是需要關(guān)注的話題。
第三是垂直管理部門和地方政府其他部門之間的關(guān)系如何處理。從目前的實踐情況來看，現(xiàn)實中一些實現(xiàn)垂直管理的部門，特別是人事權(quán)和財務(wù)權(quán)都受垂直領(lǐng)導的部門，由于不受地方政府節(jié)制，容易滋生出嚴重的權(quán)力部門化、利益部門化傾向。因此，如何加強地方政府對這些部門的約束力，如何保證這些部門在接受垂直管理的同時又能和地方發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)？這些將是下一步改革中需要關(guān)注的話題。[中國（海南）改革發(fā)展研究院《新階段改革的起點與趨勢——2008' 中國改革評估報告》]
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