目前，中國在擴大城鄉(xiāng)基本社會保障覆蓋面、提高基本社會保障水平方面都有一定的進展。但基本社會保障體系的重心仍在城鎮(zhèn)，農村社會保障體系建設滯后。一方面，城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等各項基本社會保障起步早于農村，已經初步建立了相對完善的體制和制度。另一方面，農村基本社會保障體制和制度仍在探索之中。例如，城鎮(zhèn)已經建立了職工養(yǎng)老保險，而農村養(yǎng)老保險制度尚未完全定型；城鎮(zhèn)早在20世紀90年代初就已開始建立居民最低生活保障制度和各種社會救助制度，而農村居民最低生活保障2007年才全面啟動；城鎮(zhèn)社會救助制度已經比較完善，而農村社會救助制度仍在試驗的過程中。總體而言，農村的基本社會保障距離實現(xiàn)農民“困有所救、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”等目標，仍有很大差距。
養(yǎng)老保險制度的差距。城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度與農村社會養(yǎng)老保險制度的一個很大區(qū)別在于，前者強調風險共擔，較多地體現(xiàn)了社會保險原則；后者突出個人的養(yǎng)老責任，以土地保障和家庭保障為主(表)。當前，城鎮(zhèn)和農村養(yǎng)老保險參保人數出現(xiàn)不同的走勢。2002～2006年，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險參保人數從14740萬上升到18770萬，增長27%；而農村養(yǎng)老保險參保人數從5460萬下降到5370萬（圖）。由于缺乏政府財政和政策支持，農村養(yǎng)老基金幾乎全靠農民自己交費，許多農民因此不愿參加農村養(yǎng)老保險。另外，農村養(yǎng)老保險主管部門也沒有積極性，因為該基金的投資預期收益往往低于記入養(yǎng)老基金個人帳戶的利息 。
圖：2002年和2006年城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險參保人數變化
資料來源：2002～2006年度《勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》
表 城鄉(xiāng)之間基本養(yǎng)老保險的制度比較
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項 目
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城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度
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農村社會養(yǎng)老保險制度
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繳費主體
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用人單位與個人共同繳費
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個人繳費
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賬戶管理模式
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社會統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶相結合
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個人賬戶
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待遇支付模式
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待遇確定型與繳費確定型相結合
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繳費確定型
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共濟性
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較強
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較弱
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資料來源：宋曉梧，2007。
基本醫(yī)療保險的差距。城鄉(xiāng)居民實行不同的基本醫(yī)療保障模式和運行機制，城鎮(zhèn)職工參加基本醫(yī)療保險，由用人單位和個人共同繳費，實行社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結合的管理模式，其保障水平比較高。在農村，農民從2005年開始大規(guī)模自愿參加新型農村合作醫(yī)療制度,但參合農民人均醫(yī)療保險費每年只有90-100元，其中個人交費10元，其余部分由中央和地方政府分擔。
個人交費比例低，有利于鼓勵農民參加，但制約了醫(yī)療服務的保障范圍。正如第二章的討論 ，城鎮(zhèn)醫(yī)療保險對住院、門診、大病、小病都報銷，而新型農村合作醫(yī)療只以大病統(tǒng)籌為主。2006年，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險報銷了參保職工70%的醫(yī)療費，而新農合只報銷了參合農民30%的醫(yī)療費 。2006年，參合農民住院平均花費為每次2775元，實際報銷771元，只有27.8%。如此之低的報銷比例還不能完全保證使參合農民獲得必要的醫(yī)療服務 。
這種制度性差別，使城鎮(zhèn)職工和農村居民醫(yī)療保險水平的差距過于懸殊。城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險人均基金收入幾乎是新型農村合作醫(yī)療人均基金收入的26倍，人均支出是新型農村合作醫(yī)療基金人均支出的23倍 （見圖）。
圖：城鎮(zhèn)職工與農村居民人均醫(yī)療基金收支比較（元）
最低生活保障的差距。最近幾年，政府把農村最低生活保障當成最重要的農村工作之一，農村最低生活保障的覆蓋率在2002-2007年之間年均提高了8.46倍。截至2007年底，享受最低生活保障的人數，城市為2270.9萬，農村為3451.9萬（表3.6）。但城鄉(xiāng)保障水平不同。2007年，農村最低生活保障平均實際支出水平（補差額）為人均37元/月，而城鎮(zhèn)為城市最低生活保障平均支出水平（補差額）人均102元/月，城鎮(zhèn)是農村的2.76倍。即使把城鎮(zhèn)生活成本比農村高的因素考慮在內，這個差距仍顯過大。
表 2002～2006年城鄉(xiāng)最低生活保障人數、戶數、標準和支出水平
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指標
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2002
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2007
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城
市
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城市居民最低生活保障人數（萬人）
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2064.7
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2270.9
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城市居民最低生活保障戶數（萬戶）
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819.5
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1065.6
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城市最低生活保障平均標準（元/人·月）
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182.4
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城市最低生活保障平均支出水平（元/人·月）
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52
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102
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農
村
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農村居民最低生活保障人數（萬人）
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407.8
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3451.9
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農村居民最低生活保障戶數（萬戶）
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156.7
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1572.5
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農村最低生活保障平均標準（元/人·月）
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70
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農村最低生活保障平均支出水平（元/人·月）
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37
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資料來源：2002年數據來自《2006年小冊子》，國家民政部網站；2007年數據來自民政部2008年1月24日發(fā)布的《2007年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。（摘自中國[海南]改革研究院撰寫的《中國人類發(fā)展報告》）
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