為公益還是為謀利？
城中村改造有時會以公共利益之名；國土部門調(diào)查顯示，近10年征地用于公共利益的不到10%
在蔡繼明的觀念中，任何一個市場經(jīng)濟(jì)的國家和法制健全的國家，動用公權(quán)來侵占私權(quán)只有一個理由，那就是公共利益。除了公共利益之外沒有任何權(quán)力。一旦國家的這個權(quán)力擴(kuò)大了，就會造成嚴(yán)重腐敗。
“中國的憲法對征地范圍只做了一種規(guī)定?！辈汤^明說。
《憲法》第十條，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用”。
但《土地管理法》則把征地的范圍擴(kuò)大了。它規(guī)定，在公共利益需要之外，為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建的，也能將土地征為國有。
既然舊城改建，可征收集體土地，那么城中村改造也被順理成章地認(rèn)為，可征收集體土地了。
河北省開始以“新民居建設(shè)”名義，推進(jìn)城中村改造。省政府出臺文件，要求對村莊做新規(guī)劃，嚴(yán)格控制平房，提倡多層住宅，新村規(guī)劃面積控制在原有面積的2/3以內(nèi)。
山東省在去年3月也下發(fā)了“農(nóng)村新民居建設(shè)”的文件。山東聊城的東昌府區(qū)正是按照這一文件對陳莊村拆除。區(qū)政府要將分散居住的村民，都集中遷于樓房中居住。
北大教授沈巋對這種做法的合理性表示懷疑，一，為何要將城市化的生活方式強(qiáng)行推向農(nóng)村？二，這樣的改變純粹是為了公共利益嗎？
陳莊村的村民也詢問過區(qū)政府，改造后所節(jié)余出的土地，其開發(fā)收益如何分配。當(dāng)?shù)卣貞?yīng)，方案還在擬定，目前無法回答。
陳莊村有村民認(rèn)為，很有可能是開發(fā)房地產(chǎn)，因?yàn)榇遄又車纳唐贩棵科矫滓奄u到4000元了。
“每一處城中村改造，政府都打著公共利益，為民謀利的旗號?！北贝蠼淌谕蹂a鋅說，但開發(fā)熱情背后的真正原因是，地方財(cái)政愈來愈倚重“賣地”收入，而隨著城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷擴(kuò)大，城郊的農(nóng)田、宅基地，都在不斷升值。城內(nèi)建設(shè)用地日益緊張的城市，對城中村的集體土地表現(xiàn)出愈來愈強(qiáng)的渴望。
城中村改造在各地如火如荼地進(jìn)行。廣州計(jì)劃10年改造城中村138個。西安有城中村326個，去年通過改造城中村和棚戶區(qū)，獲得土地1000萬平方米。
國土資源部門對北京、上海、山東等16個省(區(qū)、市)的征地項(xiàng)目做過一次調(diào)查。調(diào)查顯示，近十年來東部城市的征地項(xiàng)目中，真正用于公共利益的不到10%，大量的土地是經(jīng)營性用地。
河北清河縣張?？〉恼乇徽魇蘸?，他也詢問過縣政法委書記馮明躍——馮是縣開發(fā)辦主任，“所開發(fā)的土地，到底用于公益事業(yè)還是商業(yè)開發(fā)？”
“馮明躍當(dāng)時回答不上來?！睆埍？≌f，2005年曾有開發(fā)商委托縣領(lǐng)導(dǎo)和他洽談，要買他的宅基地，當(dāng)時出價(jià)60萬到80萬。因?yàn)閺埍？〉恼仉x縣城的商業(yè)中心只有500米。但張保俊沒賣。
至今，清河縣政府也未公示那塊土地的用途。
糾偏“土地法”，療效漸失
2004年用于規(guī)范征地的國務(wù)院“28號文”，其中許多條款已不被一些地方政府遵循
如何保證中國城鎮(zhèn)化有序進(jìn)行，這已成為一個日益嚴(yán)峻的問題。
2009年11月30日，耗資150億的全國第二次土地調(diào)查結(jié)束。土地調(diào)查辦通報(bào)了調(diào)查結(jié)果，江蘇宿遷、吉林樺甸、河南滎陽、河北唐山、湖北荊門和四川眉山都存在錯誤地將農(nóng)用地作為城市建設(shè)用地。
國務(wù)院土地調(diào)查辦已令其整改。
而《土地管理法》難以約束中國有序發(fā)展的尷尬與矛盾，早在上世紀(jì)80年代就有所顯現(xiàn)。
當(dāng)時，全國各地洋溢著的“開發(fā)區(qū)熱潮”和隨后的“大學(xué)城熱”，直接導(dǎo)致集體土地面積大量縮減。有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1996年到2004年，全國耕地凈減少1.14億畝；僅2003年一年就減少了3806萬畝。
于是，在2004年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(即國發(fā)28號文)，嚴(yán)格控制圈占集體土地。
從某種程度而言，這部“28號文”試圖彌補(bǔ)《土地管理法》中的一些不足。
“28號文”第十四條，要求健全征地程序，維護(hù)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)益，要求在征地報(bào)批前，將擬征地用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民；還要將被征地農(nóng)民知情、確認(rèn)的有關(guān)材料作為征地報(bào)批的必備材料。
這有別于《土地管理法》中的“先征收再公告”規(guī)定。
但時至今日，并不是所有地方政府都還嚴(yán)格按照“28號文”實(shí)施征地。
河北南宮市北街居委會的很多社員表示，居委會決定新居建設(shè)之前也沒告知。對此，居委會主任劉建華承認(rèn)確實(shí)沒開過居民大會，因?yàn)椤皼]那么大地方開，上千人呢。”
山東聊城的城中村改造在征地前也未通知村民。該市東昌府區(qū)拆遷辦主任閆文勝解釋說，之所以未提前告知，是因?yàn)楦鶕?jù)以往經(jīng)歷，一旦政府說某處要開發(fā)，違章違法建筑便如雨后春筍般冒出，以套取政府的高額補(bǔ)償，出現(xiàn)邊拆邊建的情況。
“28號文”還要求，在征地過程中，如確有必要，國土資源部門應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定組織聽證。
河北清河縣張?？≌f，在房子被拆前，他確實(shí)參加過有關(guān)部門組織的聽證會。
張?？∈窃?009年6月30日上午10點(diǎn)接到通知，說10點(diǎn)半召開聽證會。聽證會后，當(dāng)天下午6點(diǎn)半，收到“行政處罰書”令其拆房。7月1日，房子被拆。張?？≈两褚矝]明白，召開那次聽證會的意義。
督察局能解征地難題？
新成立中央直屬的土地監(jiān)察體系，但城中村改造的土地問題并未列入其工作重點(diǎn)
“28號文”也試圖彌補(bǔ)土地監(jiān)察方面的漏洞，第二十四條要求，完善土地執(zhí)法監(jiān)察體制，設(shè)立國家土地總督察，監(jiān)督土地執(zhí)法。
2006年，國家土地總督察辦公室和9個地方分局相繼成立。這9個局將代表國務(wù)院、國土資源部對各省、自治區(qū)、直轄市等政府的土地利用情況進(jìn)行督察。
“以前國土部門無法監(jiān)察地方同級政府，現(xiàn)在可以了?！眹彝恋囟讲煳靼簿值亩讲旄睂T姚青林接受采訪時說，2008年到2009年，違法違規(guī)使用土地事件的降幅在40%左右。
但這些土地督察也面臨人手緊張的難處。據(jù)姚青林介紹，全國共設(shè)有360個督察，如今實(shí)際到崗的只有200多個。而且，城中村改造的土地問題也不是他們的工作重點(diǎn)?！拔覀児ぷ鞯膬纱髩K內(nèi)容，一是耕地保護(hù)，二是防止土地方面的國有資產(chǎn)流失。”
山東聊城的土地開發(fā)由國家土地督察濟(jì)南局負(fù)責(zé)監(jiān)督。
對于當(dāng)?shù)匚吹玫秸鞯嘏鷱?fù)就已開始拆遷的情況，東昌府區(qū)國土資源局副局長胡家政表示，督察局也知情，并認(rèn)為城中村改造符合土地利用總體規(guī)劃，征地手續(xù)也在正常報(bào)批，所以未提出異議，“畢竟很多地方都是這樣做的。”
姚青林對地方政府的一些做法也表示理解，“地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的愿望真的是很強(qiáng)烈?！彼J(rèn)為城中村改造所遇到的問題，是城市郊區(qū)集體土地改革的遺留問題，不是單靠執(zhí)法就能解決，需要國家出臺統(tǒng)一政策。
期待“新法”
新“土地法”醞釀1年有余；學(xué)者呼吁，作為市場經(jīng)濟(jì)國家，“征地只為公共利益”必須入法
北大法學(xué)院教授王錫鋅是和沈巋等聯(lián)名上書全國人大提請審查拆遷條例的5人之一。他認(rèn)為，土地監(jiān)察只是整套制度的一個方面，而現(xiàn)在的問題是，《土地管理法》必須進(jìn)行整體上的修改，否則征地問題會越來越尖銳。
中央黨校研究室副主任周天勇長期關(guān)注中國的土地制度。他也表示，現(xiàn)在的《土地管理法》很難適應(yīng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度。
所謂城鎮(zhèn)化（即城市化）有各種解釋和定義，一種最通俗的解釋就是，農(nóng)村人口不斷地向城市轉(zhuǎn)移，最后變成一個城市人口在75%以上的工業(yè)化國家。
城鎮(zhèn)化和土地存在這樣一種關(guān)系，當(dāng)越來越多的農(nóng)村人口進(jìn)入城市，農(nóng)村的土地大量被閑置；而城市因經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，急需更多建設(shè)用地，于是開始向城郊地區(qū)擴(kuò)張。這是中國出現(xiàn)城中村改造的真正原因。
中國社科院去年做的統(tǒng)計(jì)，截至2008年末，中國的城鎮(zhèn)化率為45.5%。而美國為80%。
“所以，中國在今后的城鎮(zhèn)化發(fā)展是必然的，而在這一過程中，改革現(xiàn)有的土地制度更顯得迫切。”周天勇說。
目前，由國土資源部主持修訂的《土地管理法修改草案》已進(jìn)行了1年多，并已出具一份征求意見稿。蔡繼明說，北大的國家發(fā)展研究院，以及北大林墾土地研究中心也舉行了討論。至于何時出臺還不得而知。
《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》在2009年11月采訪了一名接近國土資源部的人士，據(jù)他介紹，“意見稿對失地農(nóng)民補(bǔ)償和保障規(guī)定有了很大的進(jìn)步，但仍規(guī)定城市規(guī)劃范圍的土地要征收，這意味著土地財(cái)政的發(fā)展模式?jīng)]有改變，農(nóng)民不會從城市化進(jìn)程中獲得很大的收益。
“城市規(guī)劃是否就一定屬于公共利益，這很值得商榷。”蔡繼明說，建綠地建草坪是屬于公共利益，但建商業(yè)區(qū)建游樂場就是商業(yè)用途。所以征地范圍只要列入城市規(guī)劃，政府為了商業(yè)利益而強(qiáng)勢征地的局面就改不了。
北大教授沈巋對新法的期待是，在制度設(shè)計(jì)時，應(yīng)該把現(xiàn)在政府單一主導(dǎo)的局面稍微扭轉(zhuǎn)一下，讓更多民眾的意見參與進(jìn)來。而且無論如何，國家動用征地權(quán)力時必須出于公共利益。
“這對于一個市場經(jīng)濟(jì)國家而言是必須的。”沈巋說。
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