從2004年的“破冰試水”起算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)已在各地進(jìn)行了整整5個(gè)年頭。不久前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見》。這標(biāo)志著，新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革全面啟動(dòng)。
而這一艱巨任務(wù)的時(shí)間表也已經(jīng)劃定——2012年基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革任務(wù)。
五年試點(diǎn)
經(jīng)驗(yàn)豐碩
試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)約1.8萬個(gè)，占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)一半以上
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，涉及中國34600多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“工程”之復(fù)雜、任務(wù)之艱巨，可想而知。2004年3月，為配合農(nóng)村稅費(fèi)改革，中央決定開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，一直到次年2月，試點(diǎn)主要在黑龍江、吉林、安徽和湖北4省進(jìn)行。這一時(shí)段，被視為先行試點(diǎn)階段。
自2005年3月到2006年6月，試點(diǎn)進(jìn)入擴(kuò)大階段。國務(wù)院強(qiáng)調(diào)，試點(diǎn)要嚴(yán)格守住“兩條底線”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制和實(shí)有人員5年內(nèi)只減不增和確保社會(huì)穩(wěn)定。相比第一階段，各地開展試點(diǎn)積極性高漲，推進(jìn)速度很快，試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)絕對數(shù)增加了近7000個(gè)。
從2006年7月迄今，屬于逐步深化階段。國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于做好農(nóng)村綜合改革工作有關(guān)問題的通知》明確提出：力爭在“十一五”期間或用更長一些時(shí)間基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革任務(wù)。
在試點(diǎn)中探索，在實(shí)踐中總結(jié)，在執(zhí)行中完善。5年來，各地積極探索，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，不斷深化試點(diǎn)內(nèi)容。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2008年年底，全國試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已有約1.8萬個(gè)，占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的一半以上。其中，內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、安徽、河南、湖北、浙江、重慶8省(區(qū)、市)已完成全省(區(qū)、市)范圍內(nèi)機(jī)構(gòu)和人員精簡等階段性任務(wù)；有的省份則選擇部分市縣鄉(xiāng)進(jìn)行試點(diǎn)。
5年試點(diǎn)，經(jīng)驗(yàn)豐碩。稅費(fèi)改革前，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一幅“亂進(jìn)人、進(jìn)亂人”的亂象；試點(diǎn)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制呈逐年下降趨勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員膨脹的勢頭得到有效控制。
在試點(diǎn)改革過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的觀念也悄然發(fā)生根本性變化。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部感慨：必須從“老爺”、“當(dāng)官”向“服務(wù)員”、“服務(wù)”轉(zhuǎn)變。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變也向前邁進(jìn)一大步。首問負(fù)責(zé)制、辦事代理制、“和諧110”聯(lián)動(dòng)體系；村村通公路、飲水工程改造……隨著各地一系列創(chuàng)新之舉、務(wù)實(shí)之舉頻頻推出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益服務(wù)的能力和水平明顯提升。
全面啟動(dòng)
時(shí)機(jī)成熟
既要“切一刀”搞改革，又不搞“一刀切”
試點(diǎn)成績突出，但問題也不容忽視。多年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能越位、錯(cuò)位和缺位并存，“有限權(quán)力、無限責(zé)任”尷尬，條條干預(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行、機(jī)構(gòu)人員編制壓力依然很大……一個(gè)個(gè)現(xiàn)實(shí)難題依然有待實(shí)踐破解。
如今，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，我國農(nóng)村稅費(fèi)改革已經(jīng)進(jìn)入農(nóng)村綜合改革的新階段，而地方政府機(jī)構(gòu)改革也漸次推開。中央領(lǐng)導(dǎo)同志強(qiáng)調(diào)指出：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革既是地方政府機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容，又是農(nóng)村綜合改革的關(guān)鍵。”全面啟動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。
根據(jù)黨的十七大和十七屆二中、三中全會(huì)關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)的精神，中央決定，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，在全國推開鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。
“改革最突出的特點(diǎn)，在于從全黨全國工作大局和"三農(nóng)"工作全局高度進(jìn)一步明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的功能定位，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變。”中央編辦主任王東明表示，全面啟動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革將以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，理順職責(zé)關(guān)系，創(chuàng)新體制機(jī)制，優(yōu)化機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置，嚴(yán)格控制人員編制，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)，建立精干高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制，建設(shè)服務(wù)型政府，鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展?！斑@是貫穿改革的一根紅線?！?/p>
依照改革“藍(lán)圖”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革將堅(jiān)持分類指導(dǎo)、因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)貐^(qū)域特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的重點(diǎn)?！叭珖袔兹f個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，情況千差萬別，這就決定了必須適應(yīng)新形勢要求，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)既要"切一刀"搞改革，又不搞"一刀切"，不能只搞一個(gè)模式?！蓖鯑|明說。
改革堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行職能必要的事權(quán)和財(cái)權(quán)。長期以來，由于事權(quán)和財(cái)力的不相匹配，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力沒多少、責(zé)任卻無限大，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正常履職與運(yùn)行?！案母镌谶@一點(diǎn)上的調(diào)整，旨在權(quán)力、責(zé)任相一致，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。”王東明強(qiáng)調(diào)，改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要在四個(gè)方面全面履職，即促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入，強(qiáng)化公共服務(wù)、著力改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，推進(jìn)基層民主、促進(jìn)農(nóng)村和諧?！皢慰催@四項(xiàng)職能，并不都是全新內(nèi)容，但把現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)履行的四項(xiàng)職能清晰地表達(dá)出來，卻是第一次?！彼硎?，改革同時(shí)強(qiáng)調(diào)不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要結(jié)合實(shí)際，確定工作重點(diǎn)，“這既體現(xiàn)了共性，也突出了差異性?！?/p>
新意迭出
成效可期
嚴(yán)控“一票否決”事項(xiàng)，堅(jiān)決清理規(guī)范各類評比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)
雖然《意見》只有1900余字，但其間透出的改革氣息，令人耳目一新。
曾幾何時(shí)，“食之者眾，生之者寡”，是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員膨脹的真實(shí)描述。嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)和人員編制，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)重要目標(biāo)。
“可根據(jù)不同類型、不同規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實(shí)際，確定黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置形式和數(shù)額，可設(shè)若干綜合辦公室，也可只設(shè)若干綜合性崗位?！敝醒刖庌k副主任吳知論介紹，譬如，有些地方設(shè)“三辦一所”，有些就設(shè)“四辦一所”，還有的設(shè)“一辦四所”。“只要符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，如何設(shè)置，不劃框框，但總體要求是：要精干、要高效?！?/p>
在同一層級內(nèi)，可根據(jù)實(shí)際情況對行政編制實(shí)行動(dòng)態(tài)管理；跨層級調(diào)整行政編制的，必須按程序報(bào)批?！皠澏ㄟ@個(gè)硬杠杠，目的就在于避免將空余的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制隨意調(diào)整到上級機(jī)關(guān)使用，從而產(chǎn)生行政編制分布的倒金字塔現(xiàn)象?！彼忉?。
同時(shí)，為切實(shí)把住5年內(nèi)機(jī)構(gòu)和人員編制只減不增這條“底線”，中央編辦多次強(qiáng)調(diào)，加快推行機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理，并向社會(huì)公開，接受群眾監(jiān)督。
多年來，原來由縣級各相關(guān)部門組織的各種評比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)，在一定程度上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的“指揮棒”。尤其是名目繁多的“一票否決”事項(xiàng)層出不窮，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部整日疲于奔命：“工作要是樣樣都像計(jì)劃生育那樣一票否決，就是三頭六臂也顧不過來！”
2006年，河南開始全面清理“一票否決”和檢查評比項(xiàng)目。全面清理后，原有的“一票否決”項(xiàng)目取消了6項(xiàng)，保留5項(xiàng)；涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的143項(xiàng)檢查評比達(dá)標(biāo)活動(dòng)取消了135項(xiàng)，僅保留8項(xiàng)，一舉為鄉(xiāng)鎮(zhèn)減了負(fù)、解了壓、松了綁。
在充分總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，《意見》強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)格控制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的“一票否決”事項(xiàng)，堅(jiān)決清理和規(guī)范各種評比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)?！兑庖姟分赋?，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核由縣級黨委、政府統(tǒng)一組織，不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的事項(xiàng)，不得列入考核范圍?！斑@實(shí)際上就把工作的"指揮棒"統(tǒng)一歸口到縣級黨委、政府，避免"條條干預(yù)"泛濫，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)營造一個(gè)比較寬松的履職環(huán)境?！眳侵撜f。
站所改革
加強(qiáng)服務(wù)
綜合設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再興辦自收自支事業(yè)單位
在創(chuàng)新事業(yè)站所管理體制方面，改革也有新內(nèi)容。
《意見》提出，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)公共服務(wù)能力建設(shè)，創(chuàng)新管理體制，提高人員素質(zhì)，力爭3年內(nèi)在全國普遍健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域性農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、動(dòng)植物疫病防控、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。
目前，各地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所的改革大致有三種模式：第一種是多數(shù)地方將鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所整合為3—5個(gè)服務(wù)中心；第二種是湖北等地將鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所轉(zhuǎn)制為企業(yè)或中介服務(wù)組織，由政府通過簽訂合同、項(xiàng)目招標(biāo)的辦法向其購買服務(wù)；第三種是改由縣里派駐。有的地方將鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所上收到縣級主管部門管理，有的還實(shí)行了跨行政區(qū)域設(shè)置。
《意見》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所改革提出三點(diǎn)原則要求：
——鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所原則上實(shí)行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主、上級業(yè)務(wù)部門進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)的管理體制。根據(jù)實(shí)際情況，經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)，也可實(shí)行以上級主管部門管理為主或按區(qū)域設(shè)置機(jī)構(gòu)的體制。
——推進(jìn)事業(yè)站所分類改革，區(qū)分事業(yè)站所的公益性職能和經(jīng)營性活動(dòng)，對公益性機(jī)構(gòu)加強(qiáng)財(cái)政保障，經(jīng)營性機(jī)構(gòu)要轉(zhuǎn)制為經(jīng)濟(jì)實(shí)體。特別是，要綜合設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再興辦自收自支的事業(yè)單位。
——積極探索農(nóng)村公益服務(wù)的有效實(shí)現(xiàn)形式。鼓勵(lì)發(fā)展多元化的農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)組織和農(nóng)民專業(yè)合作社，扶持社會(huì)力量興辦為農(nóng)服務(wù)的公益性機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)實(shí)體。
事實(shí)上，各地在這方面早已進(jìn)行大膽探索。如湖北等地探索的花錢買服務(wù)、養(yǎng)事不養(yǎng)人等做法，便深受基層歡迎。“把為民服務(wù)的事辦好了，也沒增加人力成本，可謂一舉兩得?！敝醒刖庌k三司司長李曉全說?！皬膶?shí)際出發(fā)，政府購買服務(wù)，使公益服務(wù)也走出一條市場化的新路子?！?/p>
王東明表示，隨著新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革任務(wù)完成，中國的基層政權(quán)將更為鞏固而有力。(記者 盛若蔚)
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