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第一章中國反洗錢工作五年回顧
2002 年,按照國務(wù)院要求,財(cái)政部、中國人民銀行、公安部、外交部和國務(wù)院臺(tái)辦五部門聯(lián)合上報(bào),請(qǐng)示參與國際反洗錢合作,從此拉開了中國建立反洗錢制度的序幕。根據(jù)國務(wù)院決定,中國人民銀行于2003 年著手承擔(dān)國家反洗錢協(xié)調(diào)工作,以中國人民銀行頒發(fā)的三個(gè)反洗錢規(guī)章為標(biāo)志,正式開始要求金融機(jī)構(gòu)全面遵守反洗錢規(guī)定和履行反洗錢義務(wù)。
2003 年至2007 年短短五年間,中國反洗錢工作遵守國際標(biāo)準(zhǔn),立足中國國情、借鑒國外經(jīng)驗(yàn),從無到有,以令國際反洗錢組織贊嘆的高效率確立了中國反洗錢法律、監(jiān)管和組織機(jī)構(gòu)的基本框架,在法律體系、組織機(jī)構(gòu)、制度安排和國際合作等方面取得了世人矚目的成績(jī),建立起了較為完整的反洗錢制度。
在法律體系方面,全國人大在2001 年和2006 年兩次修訂《中華人民共和國刑法》(以下簡(jiǎn)稱《刑法》),目前已經(jīng)形成了以第一百九十一條所規(guī)定內(nèi)容為特定洗錢罪和以第三百一十二條所規(guī)定內(nèi)容為普通洗錢罪以及包含第三百四十九條所規(guī)定與清洗毒品相關(guān)的犯罪在內(nèi)的核心規(guī)定,覆蓋了主要的洗錢行為,基本實(shí)現(xiàn)了與洗錢行為刑罰化國際標(biāo)準(zhǔn)的接軌。全國人大于2006 年10 月審議通過中國第一部關(guān)于反洗錢工作的專門法律《中華人民共和國反洗錢法》(以下簡(jiǎn)稱《反洗錢法》),確立了中國反洗錢行政管理體制,規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)的反洗錢義務(wù)。
在組織機(jī)構(gòu)方面,為了履行反洗錢新職責(zé),中國人民銀行于2003 年成立了反洗錢局,開始承擔(dān)原由公安部負(fù)責(zé)的組織協(xié)調(diào)國家反洗錢工作的職責(zé),建立健全由23 個(gè)成員單位組成的反洗錢工作部際聯(lián)席會(huì)議制度以及金融監(jiān)管部門反洗錢協(xié)調(diào)機(jī)制,在起草《反洗錢法》、申請(qǐng)加入金融行動(dòng)特別工作組(以下簡(jiǎn)稱FATF)過程中發(fā)揮了重要作用。中國人民銀行于2004年專門成立了接收、分析大額和可疑資金交易的中國反洗錢監(jiān)測(cè)分析中心,目前已與大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)的聯(lián)網(wǎng)報(bào)送,形成了覆蓋全國金融業(yè)的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。2006 年,國家外匯管理局反洗錢職能、機(jī)構(gòu)、人員和信息系統(tǒng)向中國人民銀行劃轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)了反洗錢本外幣管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一。截止2007 年初,中國人民銀行36 個(gè)分行、省會(huì)中心支行、副省級(jí)城市中心支行都設(shè)立了反洗錢處,為反洗錢工作的發(fā)展提供了強(qiáng)有力的組織體系保障。
在制度安排方面,《反洗錢法》通過后,中國人民銀行對(duì)2003 年發(fā)布的三個(gè)反洗錢規(guī)章進(jìn)行了修訂,相繼獨(dú)立或會(huì)同有關(guān)部門頒布了四個(gè)新的反洗錢規(guī)章,將反洗錢監(jiān)管和義務(wù)主體范圍由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大到證券業(yè)、期貨業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)等金融機(jī)構(gòu),統(tǒng)一了本外幣反洗錢管理制度,調(diào)整了大額和可疑交易報(bào)送的標(biāo)準(zhǔn)、路徑、時(shí)間等內(nèi)容。中國人民銀行自2004年持續(xù)開展金融機(jī)構(gòu)反洗錢現(xiàn)場(chǎng)檢查工作,逐步建立非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管制度。經(jīng)過幾年的努力,中國銀行(3.56,0.00,0.00%,吧)業(yè)金融機(jī)構(gòu)建立健全了反洗錢工作組織體系,建立了反洗錢內(nèi)控制度,普遍開展了客戶身份識(shí)別,基本落實(shí)大額和可疑交易報(bào)告制度。中國人民銀行頒布了一系列規(guī)范性文件,開展反洗錢檢查和行政調(diào)查,并與公安等刑偵部門在案件協(xié)查方面建立了合作機(jī)制,破獲了一系列重大洗錢犯罪案件,初步顯現(xiàn)了反洗錢制度的有效性。
在國際合作方面,中國已經(jīng)簽署并批準(zhǔn)聯(lián)合國通過的所有與反洗錢及反恐融資有關(guān)的國際公約,向國際社會(huì)顯示了中國政府打擊洗錢及恐怖融資犯罪活動(dòng)的決心。中國作為聯(lián)合國安理會(huì)常任理事國,積極推動(dòng)一系列聯(lián)合國反恐決議的通過并予以執(zhí)行,履行中國承擔(dān)的國際義務(wù)。中國積極參加反洗錢國際組織的活動(dòng),于2004 年成為區(qū)域性反洗錢組織——?dú)W亞反洗錢組織(EAG)成員,于2007 年成為全球反洗錢組織——FATF 的正式成員,并堅(jiān)持平等互利原則,開展情報(bào)信息交流、合作培訓(xùn)、協(xié)助調(diào)查、追回財(cái)產(chǎn)、引渡或遣返犯罪嫌疑人等多方面的國際合作。目前中國已同韓國、馬來西亞、俄羅斯以及中國香港等十個(gè)國家和地區(qū)的金融情報(bào)機(jī)構(gòu)簽署了反洗錢及反恐融資金融情報(bào)交流合作諒解備忘錄或協(xié)議。
歷經(jīng)五年的發(fā)展,中國反洗錢工作經(jīng)過初期的學(xué)習(xí)、探索、創(chuàng)新和調(diào)整階段,正向全面和縱深發(fā)展階段邁進(jìn)。從2008 年至2012 年的未來五年是中國反洗錢發(fā)展的戰(zhàn)略時(shí)期,也是檢驗(yàn)和完善中國反洗錢制度的重要時(shí)期。中國反洗錢戰(zhàn)略的整體構(gòu)想是,在分析國際國內(nèi)反洗錢形勢(shì)、挑戰(zhàn)和總結(jié)國內(nèi)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,從中國實(shí)際出發(fā),制定覆蓋面更廣、統(tǒng)一的國家反洗錢發(fā)展戰(zhàn)略,在按照國際標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)完善現(xiàn)有反洗錢框架體系的同時(shí),以國內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ),注重中國實(shí)踐和創(chuàng)新,檢驗(yàn)國際標(biāo)準(zhǔn)適用于中國國情的合理性,提出中國反洗錢工作的戰(zhàn)略目標(biāo)、實(shí)施原則和步驟,在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,探索創(chuàng)建具有中國特色的“以防為主,從嚴(yán)執(zhí)法”的有效反洗錢模式。在制定中國反洗錢戰(zhàn)略中,將強(qiáng)調(diào)針對(duì)性、均衡性和有效性并重的原則,分階段有步驟實(shí)施,穩(wěn)步推進(jìn)體系構(gòu)建,重點(diǎn)完善核心制度,全面提升反洗錢制度的有效性。