地方融資平臺大整肅
文/《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者 王春霞李畫 吳迭
內(nèi)容提要：地方政府融資平臺經(jīng)歷了去年的盛宴之后，針對其間種種問題，一場相關(guān)部委掀起的整肅行動已經(jīng)拉開大幕。
一場針對地方融資平臺的整肅行動，已經(jīng)開始。
接近監(jiān)管層的消息人士透露，今年6月，商業(yè)銀行將把拆包檢查的地方融資平臺情況匯總到銀監(jiān)會，屆時銀監(jiān)會將形成統(tǒng)一報(bào)告，并于7月份上報(bào)國務(wù)院。
地方融資平臺的存在，在去年經(jīng)濟(jì)形勢困難的情況下，對確保地方投資到位，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是私人資本難以流動的一些低效益、高投資的民生和社會項(xiàng)目方面，發(fā)揮了重要作用，但是其隱含的風(fēng)險(xiǎn)也同樣不容忽視。
《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者獲悉，“銀監(jiān)會今年的頭等大事之一，就是積極化解地方融資平臺風(fēng)險(xiǎn)”。
而在決策層級，一個基本共識已經(jīng)達(dá)成：地方融資平臺的問題，必須在本屆政府處理清楚。
根據(jù)銀監(jiān)會的統(tǒng)計(jì)，截止2009年6月底，地方融資平臺公司8821家；而央行的一份內(nèi)部統(tǒng)計(jì)則顯示，目前地方融資平臺公司已經(jīng)超過1萬家。
銀監(jiān)會整肅
“我們現(xiàn)在正在忙著對地方融資平臺的信貸進(jìn)行逐個拆包，已經(jīng)拆解大半了?！蹦成虡I(yè)銀行人士告訴記者。
他所謂的拆包，正是本次銀監(jiān)會掀起的地方融資平臺整肅行動的內(nèi)容之一。
今年初，銀監(jiān)會要求，各商業(yè)銀行必須在對平臺公司貸款進(jìn)行自查的基礎(chǔ)上，對各平臺公司資產(chǎn)包逐個拆解。并要求，在6月底之前，做到“逐包打開，逐筆核對，重新評估，整改保全”，針對已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的情況，要采取分類處置。
具體處置方式是，對有充足現(xiàn)金流、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的項(xiàng)目可予以繼續(xù)支持，對于借款主體合法性不充分、缺乏第一還款來源、現(xiàn)金流不足的項(xiàng)目，要在延續(xù)原有借款主體償還責(zé)任的同時，及時增加新的償債主體，確保借款主體與項(xiàng)目承建主體、項(xiàng)目現(xiàn)金流所有者相掛鉤。
與以往整肅不同，本次的措施要嚴(yán)厲很多。
最嚴(yán)格的一項(xiàng)措施是，如無法取得有效的保全，銀行將必須通過嚴(yán)格五級分類、增提撥備、加大資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重等辦法，直至核銷處理。
“這是一項(xiàng)很嚴(yán)格的措施。”相關(guān)監(jiān)管層人士指出，這意味著商業(yè)銀行必須拿出真金白銀為風(fēng)險(xiǎn)埋單。
對于本次清查，《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者獲悉，大致的時間表是，針對拆包自查的情況，各銀行6月底必須完成全部自查。7月上旬，各銀行業(yè)機(jī)構(gòu)要將自查情況向銀監(jiān)會做出專門報(bào)告。而銀監(jiān)會將會進(jìn)一步匯總上報(bào)高層。
銀監(jiān)會人士透露，如果3季度末各銀行對平臺公司貸款還不能完成整改和保全，拿不到土地，貸款形態(tài)就要降為次級、可疑，乃至損失類，絕對不允許在正常和關(guān)注類上停留。在四季度，銀監(jiān)會將著重抓落實(shí)各銀行對融資平臺的核銷沖賬。
在銀行展開自查的同時，銀監(jiān)會的現(xiàn)場檢查也已拉開。
“這是銀監(jiān)會的三項(xiàng)重點(diǎn)工作之一，即制定規(guī)范措施、銀行自查、銀監(jiān)會現(xiàn)場檢查?！便y監(jiān)會人士說。
這三項(xiàng)工作并行不悖，成為銀監(jiān)會風(fēng)險(xiǎn)督導(dǎo)的重要內(nèi)容。商業(yè)銀行人士認(rèn)為，“銀監(jiān)會這次動真格了”。
其實(shí)，針對地方融資平臺暴露的信貸風(fēng)險(xiǎn)，銀監(jiān)會的工作早在幾年前就已經(jīng)密切關(guān)注。
2005年，針對國開行的城建(打捆)貸款，銀監(jiān)會即提出，開行存在“貸款管理過于強(qiáng)調(diào)政府或行政單位承諾的作用，弱化貸款項(xiàng)目本身經(jīng)濟(jì)效益的情況較為嚴(yán)重”；2006年，針對開行與城投公司展開的打捆貸款，銀監(jiān)會再次進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示；2008年，銀監(jiān)會就地方過度借貸問題進(jìn)行調(diào)查，向國務(wù)院上報(bào)了《關(guān)于政策性銀行向地方政府融資情況的報(bào)告》，提出盡快規(guī)范地方政府融資行為。
去年，隨著地方融資平臺信貸的大舉攀升，銀監(jiān)會在“兩會”結(jié)束后的3月，即對所有銀行提出示警。要求涉及地方融資平臺的貸款必須牢牢把住“三條紅線”，即：嚴(yán)禁發(fā)放打捆貸款；不得與地方政府簽署無特定項(xiàng)目的大額授信合作協(xié)議；對出資不實(shí)、治理架構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)管理等不健全的，要嚴(yán)格限制貸款。
去年年中，醞釀已久的“三個辦法一個指引”出臺，它成為違規(guī)挪用信貸資金的“殺手锏”。
融資盛宴
地方政府的融資井噴及其暴露的風(fēng)險(xiǎn)，成為銀監(jiān)會加強(qiáng)整肅的重要原因。
這些融資平臺公司，大部分隨著去年4萬億投資計(jì)劃的啟動，應(yīng)運(yùn)而生。而所展現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)情況也不盡相同。
在規(guī)?？涨暗娜谫Y盛宴下，地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)也急劇膨脹。
接近銀監(jiān)會的消息人士透露，截止2009年底，地方融資平臺的債務(wù)規(guī)模約7萬億元，其中2009年的新增貸款約為3.5萬億元。而相關(guān)調(diào)查顯示，截止2008年上半年，地方融資平臺的債務(wù)余額才為1.7萬億元。一年多時間，翻了4倍多。
國有大型銀行成為對地方平臺放貸的主力軍。根據(jù)各銀行業(yè)績說明會披露的數(shù)據(jù)，工行、中行、建行去年全年對地方政府的新增信貸分別為7200億元、4243億元、2679億元。
國信證券銀行業(yè)分析師邱志成對此評論稱，僅從數(shù)據(jù)本身來說，存在銀行信貸過于集中的風(fēng)險(xiǎn)。但對于到底有多大的風(fēng)險(xiǎn)暴露，還需要綜合參考貸款項(xiàng)目的現(xiàn)金流，以及擔(dān)保和抵押的情況。
除通過銀行信貸進(jìn)行間接融資之外，地方投融資平臺在2009年還發(fā)行了大量的城投債來完成對項(xiàng)目資金的配套。來自中債信息網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2009年全年共發(fā)行地方政府債50期，規(guī)模為2000億元。這一規(guī)模，比2005年到2008年四年發(fā)債的總額1585億元還多。
蘊(yùn)含風(fēng)險(xiǎn)
龐大的地方債務(wù)，已經(jīng)成為商業(yè)銀行不得無視的風(fēng)險(xiǎn)。
據(jù)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者了解，一些地區(qū)負(fù)債規(guī)模大大超過其債務(wù)承受能力。有數(shù)據(jù)顯示，大部分地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了平臺自身經(jīng)營收入的承債能力，而且達(dá)到了地方政府財(cái)政總收入的1倍多，甚至3倍以上。
例如，廣東某市2008年底直接負(fù)債余額為24.75億元，融資平臺公司債務(wù)余額為27.07億元，二者合計(jì)51.82億元，是當(dāng)年財(cái)政一般預(yù)算收入的4.92倍，是當(dāng)年市本級財(cái)政可支配財(cái)力的2.86倍。至2009年8月底，該市直接負(fù)債余額為70.79億元，較2008年底增長了1.86倍，但該市同期財(cái)政收入增長不到10%。
中國社科院金融所金融實(shí)驗(yàn)研究室主任劉煜輝認(rèn)為，本身具有穩(wěn)定現(xiàn)金流支持還款的融資平臺較少，大部分融資平臺都要依賴第二還款來源，即土地轉(zhuǎn)讓或財(cái)政補(bǔ)貼。
這表明，地方融資平臺負(fù)債已經(jīng)地方財(cái)政密切捆綁，財(cái)政資金日趨信貸化。
也正是這種捆綁，導(dǎo)致部分項(xiàng)目貸款以融資平臺名義借入后，實(shí)際由地方財(cái)政或項(xiàng)目建設(shè)主管單位調(diào)配使用，借款主體、使用主體、項(xiàng)目實(shí)施主體“三體分離”。
另外，地方融資平臺授信集中度風(fēng)險(xiǎn)和資本金來源不明，也成為重要隱性風(fēng)險(xiǎn)。
記者獲得的一份國有銀行內(nèi)部數(shù)據(jù)顯示，截止2010年2月，該行前8大分行對地方融資平臺合計(jì)授信占全部授信額度的比例為59.52%，授信集中度已大大超過警戒線。
該人士還指出，地方融資平臺項(xiàng)目貸款的資本金來源構(gòu)成復(fù)雜，有的項(xiàng)目甚至挪用他行貸款充當(dāng)資本金。
據(jù)本刊記者了解，武漢市城市建設(shè)投資公司通過發(fā)行信貸型理財(cái)產(chǎn)品及銀行擔(dān)保公司債券等籌集資金，而后將其中的9.23億元劃入公司賬戶補(bǔ)充項(xiàng)目資本金，取得建設(shè)銀行貸款38億元。
“地方融資平臺的資本金來源往往難以監(jiān)控?！鄙鲜龇治鋈耸恐赋觯胤饺谫Y平臺的資本金可能是財(cái)政注入或存量公共資產(chǎn)拼湊注入，部分資產(chǎn)價值存在高估的情況，同時自有資金普遍不足。
聯(lián)合“排雷”
融資平臺問題多，涉及的部委也多，這成為融資平臺管理上的一個難題。在很大程度上，僅靠銀監(jiān)會對信貸加強(qiáng)監(jiān)管，已經(jīng)不能履及全部風(fēng)險(xiǎn)口。
本刊記者了解到，除了銀監(jiān)會、發(fā)改委和財(cái)政部的聯(lián)合行動已經(jīng)展開。
一位發(fā)改委的官員告訴記者，他提出的一種意見是：若地方政府可以發(fā)債融資的話，總的額度應(yīng)該是在全年的財(cái)政收入基礎(chǔ)上浮一定比例，然后再分配給各地方，具體的分配比例結(jié)合當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素綜合確定。
據(jù)悉，上述意見已經(jīng)匯總財(cái)政部，但財(cái)政部的意見尚未明晰。
而今年上半年對財(cái)政部的處理意見的一個流傳版本是，要對地方融資平臺債務(wù)分類管理，并以3月1日為界，實(shí)行新老劃斷。對3月1日前形成的存量債務(wù)，原則上通過現(xiàn)有的還款渠道還款，不改變原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系。3月1日后，政府可通過發(fā)行政府債券舉債。并要求，地方政府舉債要實(shí)行審批制，建立地方政府債務(wù)率、新增債務(wù)率等指標(biāo)體系，進(jìn)行債務(wù)規(guī)模限額管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。
盡管上述版本未得證實(shí)，但目前的一個基本共識是，對地方政府債務(wù)進(jìn)行管理約束的同時，不能一刀切。
財(cái)政部財(cái)科所副所長劉尚希即表示，反對銀行對地方融資平臺立即“斷血”，應(yīng)冷靜對待、加以引導(dǎo)?！叭绻麛嗔搜?，地方融資平臺立刻死亡，融資平臺反而解脫了，7萬億的債最后誰來背”。(記者劉琳對本文亦有貢獻(xiàn))
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