唯一可以確定的就是“不確定”，而最大的風(fēng)險也是不確定。
這句聽起來有些繞口的話，用來形容目前地方政府所面臨的債務(wù)危機(jī)似乎頗為合適。
2010年1月19日，在國務(wù)院第四次全體會議上，國務(wù)院總理溫家寶把“盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風(fēng)險”列入今年宏觀政策方面重點(diǎn)抓好的工作之一。
這引發(fā)了各界對于我國地方債務(wù)情況的關(guān)注。過去半年來，中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、財政部、審計署等紛紛對各地方政府“負(fù)債”問題發(fā)出過警告。決策層開始擔(dān)心，地方債務(wù)問題可能會成為4萬億元投資和9.6萬億元銀行天量信貸的后遺癥，并危及中國經(jīng)濟(jì)的安全。
遺憾的是，直到目前，尚沒有任何一項(xiàng)權(quán)威的統(tǒng)計對地方政府的負(fù)債數(shù)字進(jìn)行發(fā)布。
本刊記者目前獲得的統(tǒng)計數(shù)據(jù)包括：央行的統(tǒng)計顯示，截至2009年5月末，全國地方政府的負(fù)債超過5萬億元;財政部財政科學(xué)研究所所長賈康的估算是，目前我國地方投融資平臺負(fù)債超過6萬億元，其中地方債務(wù)總余額在4萬億元以上，約相當(dāng)于GDP的16.5%，財政收入的80.2%，地方財政收入的174.6%;國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所副所長巴曙松亦認(rèn)為，2009年地方政府的投融資平臺的負(fù)債總規(guī)模已經(jīng)超過了地方政府全年的總財政收入。
更現(xiàn)實(shí)的情況是，在國務(wù)院有關(guān)部門發(fā)出警示和市場投資主體做出謹(jǐn)慎判斷的雙重背景下，本已經(jīng)負(fù)重前行的地方投融資體系正遭遇更大困境。
如此巨額的地方債務(wù)將如何通過技術(shù)化的政策手段進(jìn)行化解?對于被很多地方政府奉為圭臬的地方投融資平臺的功過和成敗又將如何評價?
這些討論，直接關(guān)乎新一輪的國家財稅體制改革。在分稅制推行了16年以后，新一輪圍繞我國財稅體制改革的爭論或?qū)⒃诘胤截斦庥鰢?yán)重危機(jī)的背景下激烈展開，圍繞新一輪財稅體制改革的中央與地方博弈也已經(jīng)開始。
投融資平臺的身世
——地方財政困境下的市場化出路
巨額債務(wù)引發(fā)的喧囂，其前身是始終存在的對地方投融資平臺的爭論。
這牽涉到對政府投融資體系的理解。所謂政府投融資是指政府為實(shí)現(xiàn)一定的產(chǎn)業(yè)政策和財政政策目標(biāo)，在不以盈利為直接目的的前提下，通過信用方式籌集和使用資金，采取直接或間接方式投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一種活動。
一般來說，政府投融資具有三個特征：一是有償性和公共性;二是兼有金融性和財政性;三是靈活性。政府投融資不同于財政預(yù)算，它是根據(jù)財政政策的需要和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要進(jìn)行的信用活動，可以按照建設(shè)任務(wù)具體情況實(shí)行不同的投融資方式。
十一屆三中全會以來，特別是十五大以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善、國企改革的不斷深入、多種經(jīng)濟(jì)形式的發(fā)展和資本市場的發(fā)育，我國投融資體制的改革始終圍繞著兩條主線：一是逐步認(rèn)可并推進(jìn)市場對資源配置的作用;二是逐步推進(jìn)投資決策權(quán)的分散，由中央到地方、由單一主體到多元化主體。
與此同時，我國城市化進(jìn)程開始進(jìn)入穩(wěn)定快速發(fā)展階段，加速城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對于改善居民生活水平和吸引產(chǎn)業(yè)集群、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著重要作用。但限于改革開放初期的中國政府投融資體系的非市場化背景，早期的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均依靠于財政的直接投入，資金來源除國家劃撥資金外，主要來源于地方財政收入，這就導(dǎo)致資金來源與快速增長的投資需求難以適應(yīng)。
1988年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于投資管理體制的近期改革方案》，政府的投融資體系由單一的中央投資模式向中央與地方共同投資的模式轉(zhuǎn)變，中央和地方相繼成立了專業(yè)投資公司，各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市相繼成立了地方投資公司。
1994年分稅制改革成為又一個重要轉(zhuǎn)折，地方財政的不足，導(dǎo)致支持地方建設(shè)的乏力。
以湖北省荊州市為例，2003年-2008年，荊州市本級財政預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外投資合計只有8.2億元，只占同期政府項(xiàng)目投資的2.8%，占社會投資的0.8%。
于是，為了突破資金瓶頸和法律障礙，?各地政府開始建立了一系列的專業(yè)投融資公司或事業(yè)單位承擔(dān)建設(shè)任務(wù)，并利用這些單位法人承接銀行或信托資金，成為了地方政府獲取資金的主要平臺。
這些以地方投融資平臺出現(xiàn)的公司，往往能夠獲得政府劃撥的土地或財政補(bǔ)貼，進(jìn)而以此為條件向銀行等金融機(jī)構(gòu)要求貸款，以用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目。
而2004年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》更是在合理界定政府投資職能、拓寬項(xiàng)目融資渠道、健全投資宏觀調(diào)控體系方面做出了開放性規(guī)定。這等于是為地方投融資公司在更大范圍內(nèi)和建立更廣泛的融資渠道打開了便利之門。
截至目前，擁有獨(dú)立財政權(quán)的各級政府大多建立了這一類的建設(shè)單位，作為項(xiàng)目業(yè)主，在政府的支持下完成項(xiàng)目融資、建設(shè)乃至經(jīng)營的全部工作。地方政府投融資體系建設(shè)正成為我國投融資體制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。
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