財(cái)稅體制改革的期待
——地方政府債券發(fā)行待松綁
該來的問題遲早要來，對(duì)于地方投融資平臺(tái)背后所包含的更大范圍的地方債務(wù)危機(jī)將如何化解?
解鈴還需系鈴人。
“中國當(dāng)前仍處于城市化進(jìn)程中，地方政府有大量改善基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求，地方上要做很多工作，需要大量資金，而我國的《憲法》規(guī)定地方政府不能舉債。如何彌補(bǔ)這個(gè)資金缺口，是各級(jí)政府都普遍面臨的一個(gè)基本問題，所以才會(huì)產(chǎn)生各種各樣的融資平臺(tái)的問題?！睆埍笙颉吨袊?jīng)濟(jì)周刊》分析。
北京市道可特律師事務(wù)所主任、北京市朝陽區(qū)第十四屆人大代表劉光超亦表達(dá)了同樣觀點(diǎn)。在其看來，地方政府債務(wù)的急劇累積和迅猛增長，已成為普遍性、全局性的問題，并已嚴(yán)重影響了基層政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，惡化了社會(huì)信用環(huán)境，埋下了巨大的社會(huì)危機(jī)隱患。究其根源，既有地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的原因，又有現(xiàn)行體制下事權(quán)與財(cái)權(quán)高度不對(duì)稱的因素;既有國家宏觀政策的影響，又有地方政績工程和管理缺位的推動(dòng)，以及沒有規(guī)范的制度化融資渠道，已久為人所詬病。
基于此判斷，劉光超認(rèn)為，一方面要嚴(yán)防產(chǎn)生新的不合理債務(wù)，建立科學(xué)的地方政府債務(wù)管理機(jī)制;而更要緊的是如何清除歷史遺留問題，確保落實(shí)償債資金來源，制定切實(shí)可行的償債計(jì)劃。
在湖北省財(cái)政廳紀(jì)檢組副組長、監(jiān)察室主任傅光明看來，建立償債資金來源機(jī)制和償債準(zhǔn)備金制度，可以從6個(gè)方面籌措資金：從土地出讓收入中提取一定比例;從市政配套費(fèi)中籌集一定資金;從國有資產(chǎn)收益中集中一定比例;在國庫現(xiàn)金流管理上作文章，視財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況，將庫底資金作為壓縮政府債務(wù)的輔助工具或機(jī)動(dòng)財(cái)力;收回債務(wù)人擁有的資產(chǎn)，通過拍賣、轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)后抵償債務(wù);對(duì)行政事業(yè)單位拖欠的債務(wù)，編制部門預(yù)算時(shí)應(yīng)安排專項(xiàng)還貸準(zhǔn)備金。
當(dāng)然，“上級(jí)政府要建立地方政府債務(wù)政策激勵(lì)機(jī)制，完善財(cái)政體制和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)措施，鼓勵(lì)地方政府幫扶減債，采取措施減少債務(wù)負(fù)擔(dān)，對(duì)國債轉(zhuǎn)貸資金，屬公益性建設(shè)的，建議中央財(cái)政給予豁免。對(duì)逾期債務(wù)和不良債務(wù)給予減免?！备倒饷髡f。
國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資研究所的一份調(diào)研報(bào)告建議稱，要加強(qiáng)政府財(cái)政與債務(wù)的透明度，建立與完善政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，實(shí)現(xiàn)商業(yè)銀行對(duì)政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和完全性進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測和評(píng)估，從而為商業(yè)銀行提供真實(shí)可靠的信息，方便商業(yè)銀行信貸決策。
但這些還都是技術(shù)性問題，包括傅光明在內(nèi)的多位受訪人均認(rèn)為，要解決地方債務(wù)危機(jī)，更根本的是要修訂《預(yù)算法》，賦予地方政府債務(wù)發(fā)行的一定權(quán)限。
1994年通過的《預(yù)算法》規(guī)定：地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編列，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。
“因此，地方政府嚴(yán)格意義上說，是不存在收支失衡的，也就是說從財(cái)政賬面上，是沒有財(cái)政赤字的。”傅光明說，“但是，一些地方政府靠借債搞建設(shè)，債權(quán)落空或者超過還款能力形成的地方政府債務(wù)，是對(duì)后續(xù)財(cái)力的透支。這種透支積累到一定程度將引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>
據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》了解，中部某省有一個(gè)地級(jí)市，目前，市直政府債務(wù)總額達(dá)30.62億元，相當(dāng)于2007年市直財(cái)政一般預(yù)算收入的7倍之多。也就是說，市直可用財(cái)力即使全部用來還債，也需要7年才能還清。如果按城區(qū)人口70萬人計(jì)算，平攤到每人的政府債務(wù)約4400元。如果按市直行政事業(yè)單位在職人員2.6萬人計(jì)算(即行政在編人數(shù))計(jì)算，人均債務(wù)近11.8萬元，若按人均年工資2萬元計(jì)算，需要6年不發(fā)工資才能還清政府債務(wù)。
記者獲知的國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份報(bào)告也建議稱，要盡快完善《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，給予地方政府適度負(fù)債的法律通道，規(guī)范政府舉債，債務(wù)率已經(jīng)超出警戒線一定程度的政府不得再舉債。
“地方政府應(yīng)當(dāng)成為獨(dú)立的財(cái)政主體，有明確的財(cái)政支出范圍和收入來源，而為了防范風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)制定《財(cái)政收支劃分法》和《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》和《公債法》，并在《公債法》中分設(shè)‘地方政府債務(wù)’專章，規(guī)定發(fā)行地方債券的條件、資金用途、信息公開等事項(xiàng)，通過加強(qiáng)監(jiān)管確保資金安全?！备倒饷鲗?duì)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示。
無論是地方投融資平臺(tái)的貸款還是他們發(fā)行的中期票據(jù)、企業(yè)債，最后承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的都是商業(yè)銀行。地方政府幾年一換屆，“管借不管還”，而商業(yè)銀行也只好相信地方信用。
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