中國科學(xué)院水利部水土保持研究所王飛副研究員
記者：2016年1月1日起，新修訂的《大氣污染防治法》正式實施，這也是新《環(huán)保法》通過以后修改的第一部單項法。新《大氣法》被稱為“史上最嚴(yán)”，嚴(yán)在哪兒？
王飛：近幾十年來，我國社會、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展很快，能源和資源開發(fā)和利用以及土地利用和覆被變化規(guī)模和速度也隨之?dāng)U大和加快，相應(yīng)的環(huán)境問題產(chǎn)生及其影響也有很大變化，我國環(huán)境法也隨之不斷修訂和完善。從1987年我國獨立成文的《大氣污染防治法》制定和頒布以來，也分別于1995年和2000年修訂過兩次。即便如此，我國環(huán)境法規(guī)和治理進(jìn)展依舊不能應(yīng)對新的環(huán)境問題及其誘發(fā)次生社會問題，因此，需要采取更嚴(yán)格措施來保護(hù)環(huán)境。從這個意義上說，“史上最嚴(yán)” 并非嘩眾取寵的噱頭，而是法律逐步健全和完善的過程。
具體而言，新修訂的《大氣污染防治法》稱為“史上最嚴(yán)”，主要至少表現(xiàn)在四個方面：對政府要求最嚴(yán)、對污染源控制最嚴(yán)、對污染量控制最嚴(yán)和對違法行為處罰最嚴(yán)。
記者：能詳細(xì)解釋一下這四個“嚴(yán)”嗎？
王飛：“對政府要求最嚴(yán)”是新修訂的《大氣污染防治法》對執(zhí)行主體管理的最大特色，“嚴(yán)”表現(xiàn)在對公共事務(wù)職能的約束上。環(huán)境作為公共資源和社會保障，依靠任何單一行政部門都不能妥善解決，只有通過政府統(tǒng)一管理，才能把經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步和環(huán)境保護(hù)等各個要素綜合考慮，促進(jìn)自然-社會復(fù)合體的可持續(xù)發(fā)展，減少“先經(jīng)濟(jì)后環(huán)境”和“先破壞再治理”的不良現(xiàn)象。新修訂的《大氣污染防治法》在以前“必須將大氣環(huán)境保護(hù)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃”、“地方各級人民政府對本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”和“大氣污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”的基礎(chǔ)上，明確提出政府部門要“加大對大氣污染防治的財政投入”，而且“對省、自治區(qū)、直轄市大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、大氣污染防治重點任務(wù)完成情況進(jìn)行考核”，并“對超過國家重點大氣污染物排放總量控制指標(biāo)或者未完成國家下達(dá)的大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的地區(qū)，省級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門約談該地區(qū)人民政府的主要負(fù)責(zé)人”，從而把環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展提升到同等重要的水平，并且通過“考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公開”和“約談情況應(yīng)當(dāng)向社會公開”等措施，嚴(yán)格行政主體的社會監(jiān)督，從而保證各級政府在法律執(zhí)行上的嚴(yán)肅性。
“對污染源控制最嚴(yán)”包括了各類大氣污染物來源和污染物類型，“嚴(yán)”表現(xiàn)在對污染的行業(yè)和數(shù)量上。與2000年修訂的《大氣污染防治法》不同，新修訂《大氣污染防治法》系統(tǒng)強調(diào)了各類污染源，包括“燃煤、工業(yè)、機動車船、揚塵、農(nóng)業(yè)等”，覆蓋了我國主要的污染源的類型和產(chǎn)業(yè)；同時對“顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制”，也涵蓋了對大氣環(huán)境產(chǎn)生破壞的各類污染物類型。這種嚴(yán)格，一方面顯示出新修訂《大氣污染防治法》在保護(hù)和改善環(huán)境，防治大氣污染上的綜合性和整體性，也突出了防治項目上的完備性和針對性，尤其在控制“溫室氣體”方面，更表明法律在針對改善大氣環(huán)境、應(yīng)對氣候變化方面的責(zé)任意識。
“對污染量控制最嚴(yán)”集中表現(xiàn)在對總量的理解上，“嚴(yán)”表現(xiàn)在總量控制確定方法上。2000年《大氣污染防治法》提出“國家采取措施，有計劃地控制或者逐步削減各地方主要大氣污染物的排放總量”更多集中在減少上，但對污染嚴(yán)重的地區(qū)，即使“排放總量”有所減少，但可能還會有或者長期存在“大氣污染超標(biāo)”問題。新修訂《大氣污染防治法》明確要求“向大氣排放污染物的，應(yīng)當(dāng)符合大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”，而“大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”要以“應(yīng)當(dāng)以保障公眾健康和保護(hù)生態(tài)環(huán)境為宗旨”，“應(yīng)當(dāng)以大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件為依據(jù)”，也就是說，新法所控制的污染量直接是以“大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”要求為基準(zhǔn)，也嚴(yán)格排出了一些企業(yè)和地方存在的“逐漸減小污染排放，逐漸較少大氣污染為害”的僥幸心理。
“對違法行為處罰最嚴(yán)”主要顯示國家對新修訂《大氣污染防治法》的執(zhí)法力度。通過嚴(yán)厲處罰，可以改變以往環(huán)境污染“違法成本低，守法成本高”的怪狀，也將從根本上杜絕“交了罰款繼續(xù)污染”的現(xiàn)象。除了對相關(guān)政府部門“省級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門約談該地區(qū)人民政府的主要負(fù)責(zé)人，并暫停審批該地區(qū)新增重點大氣污染物排放總量的建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件”等行政處罰外，新《大氣污染防治法》具體的處罰行為和種類接近90種，規(guī)定了大量有針對性的措施，并設(shè)定了相應(yīng)的處罰責(zé)任。這一點大家討論很多，比如：該法取消了2000年版中對造成大氣污染事故企業(yè)事業(yè)單位罰款 “最高不超過50萬元”的封頂限額，增加了“按日連續(xù)處罰”的規(guī)定。同時，新法還增加了其它罰款新規(guī)定，具體包括對責(zé)任人進(jìn)行處罰和對后果嚴(yán)重事故的污染后果，按照直接損失的加倍處罰等等。
記者：新《大氣法》提出了“規(guī)劃先行”，如何理解“規(guī)劃先行”呢？
王飛：“規(guī)劃先行”本質(zhì)是國際和國內(nèi)對污染和環(huán)境控制的理念問題。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。和經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展一樣，環(huán)境領(lǐng)域“預(yù)防為主”、“防治并重，預(yù)防有限”等更需要把規(guī)劃作為首要問題，從而減少決策中的盲目性，爭取少出現(xiàn)“先破壞、后治理”等問題，進(jìn)而減少污染的為害和治理污染的成本。
新修訂的《大氣法》中，“規(guī)劃”共出現(xiàn)17次之多，包含兩重含義。一是傳統(tǒng)意義上的行業(yè)規(guī)范設(shè)計，如“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃”、“城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃”等，這是新修訂《大氣污染防治法》的外圍社會和經(jīng)濟(jì)布局；二是“大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃”，屬于新修訂《大氣污染防治法》的執(zhí)行策略。“規(guī)劃先行”在兩個方面都需要重視。
在“社會和經(jīng)濟(jì)布局”方面，規(guī)劃先行可以促進(jìn)我國“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)”，促進(jìn)對燃煤、工業(yè)、機動車船、揚塵、農(nóng)業(yè)等大氣污染來源和產(chǎn)業(yè)進(jìn)行布局，從而減少污染物的排放量和分布，便于大氣污染量的控制，也便于布設(shè)防治措施，確定大氣污染監(jiān)測重點區(qū)域，提高社會監(jiān)督能力。同時，對“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將大氣污染防治工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃”，屬于對管理方式的制度設(shè)計，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展和環(huán)境改良等作為政府的基本職能，為新修訂《大氣污染防治法》的實施提供更好的綜合保障。
“大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃”集中表現(xiàn)在第二章，該規(guī)劃集中反映“大氣污染防治標(biāo)準(zhǔn)”的實現(xiàn)過程和步驟?！耙?guī)劃先行”既尊重大氣污染治理需要考慮實際可能性，也提出明確的分階段目標(biāo)，更要把治理目標(biāo)實現(xiàn)過程公之于眾，也是環(huán)境保護(hù)部們、政府機關(guān)和社會對治理過程監(jiān)督和檢查的標(biāo)準(zhǔn)。如果沒有明確的預(yù)先提出的規(guī)劃目標(biāo)，監(jiān)督和執(zhí)法就可能會流于空談，無法保證新修訂《大氣污染防治法》的嚴(yán)肅性，也不能從根本上保證“保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展”這一立法目標(biāo)的實現(xiàn)。
記者：我國大氣污染的重要來源是哪些？新《大氣法》會影響哪些行業(yè)的發(fā)展？
王飛：與2000年相比，新修訂《大氣污染防治法》對大氣污染源的規(guī)定更為系統(tǒng)和明確，包括燃煤、工業(yè)、機動車船、揚塵、農(nóng)業(yè)等，并在第四章“大氣污染防治措施”中做了詳盡說明。
新《大氣法》對燃煤、工業(yè)、機動車船等污染源的控制對行業(yè)的影響做了簡述。
燃煤和其他能源污染部分，對能源的開采、加工、運輸、利用方式和治理等可能產(chǎn)生的污染類型與治理要求等做了具體約束，其中“優(yōu)化煤炭使用方式，推廣煤炭清潔高效利用，逐步降低煤炭在一次能源消費中的比重”明確了國家的能源消費導(dǎo)向，對傳統(tǒng)的煤炭開采和基于較廉價能源的工業(yè)（如焦炭、鋼鐵、水泥、燃煤發(fā)電等）和市政與民用供暖等行業(yè)會產(chǎn)生明顯影響，會直接導(dǎo)致該領(lǐng)域產(chǎn)能和規(guī)模壓縮，生產(chǎn)成本增加，進(jìn)而促進(jìn)此類行業(yè)通過優(yōu)化生產(chǎn)工藝、提高產(chǎn)品質(zhì)量等方向轉(zhuǎn)型。同時，首次以法律形式確定了“電力調(diào)度應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排清潔能源發(fā)電上網(wǎng)”的能源調(diào)度導(dǎo)向，對傳統(tǒng)以“煤電”為基礎(chǔ)的電網(wǎng)和電價系統(tǒng)將產(chǎn)生較大沖擊；但該條將非常有利于可再生能源企業(yè)的長足發(fā)展。據(jù)國家能源局發(fā)布的《關(guān)于做好2013年風(fēng)電并網(wǎng)和消納相關(guān)工作的通知》，2012年部分地區(qū)棄風(fēng)限電現(xiàn)象嚴(yán)重，全國棄風(fēng)電量約200億千瓦時，嚴(yán)重浪費了清潔能源和投資，相當(dāng)于浪費了670萬噸標(biāo)煤，直接損失超100億元。新修訂《大氣污染防治法》將保護(hù)和促進(jìn)風(fēng)電、太陽能發(fā)電和水電等行業(yè)的發(fā)展，從而減少大氣污染排放量。
工業(yè)污染源主要是排放粉塵、硫化物、氮氧化物和揮發(fā)性有機物廢氣等大氣污染的鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工等企業(yè)。對這些行業(yè)的影響主要表現(xiàn)改進(jìn)生產(chǎn)工藝、提高廢棄物管理技術(shù)這兩個方面的成本方面。在倡導(dǎo)生態(tài)文明的今天，提高成本將會導(dǎo)致企業(yè)競爭能力有所下降，但如果從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最終目和污染危害的社會成本考慮，通過改進(jìn)工藝的陣痛，可能會促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的長期發(fā)展和國際競爭力。
機動車船目前是我國大中城市的主要污染源，從“國家倡導(dǎo)低碳、環(huán)保出行，根據(jù)城市規(guī)劃合理控制燃油機動車保有量，大力發(fā)展城市公共交通，提高公共交通出行比例”的立法導(dǎo)向看，將會對公共交通相關(guān)行業(yè)，如地鐵、輕軌等企業(yè)，產(chǎn)生良性影響，并對低排放汽車、電動力汽（機）車以及面向生產(chǎn)-居住一體化設(shè)計的城鄉(xiāng)管理企業(yè)等部門產(chǎn)生正向驅(qū)動。
記者：入冬以來，東北和華北等地區(qū)大范圍的霧霾天氣，讓北方居民很“受傷”。您認(rèn)為，新《大氣法》的實施對霧霾的治理有哪些推進(jìn)作用？
王飛：入冬以來，我國出現(xiàn)了大面積、長歷時、高強度的霧霾天氣，在東北和華北更為嚴(yán)重。據(jù)中國氣象局報道，京津冀地區(qū)出現(xiàn)四次嚴(yán)重霧霾過程，持續(xù)時間為3天到7天，其中2015年12月19日至25日的京津冀霧霾過程中，重度霾面積達(dá)35.2萬平方公里，北京、河北中南部PM2.5峰值濃度超500微克/立方米，河北南部局地峰值濃度超過1000微克/立方米。嚴(yán)重的霧霾天氣不但嚴(yán)重影響居民出行，危害更大的是引起呼吸道和心血管類疾病。
盡管霧霾天氣的形成和結(jié)束受氣象因素的影響，但核心還是嚴(yán)重的大氣污染。形成霧霾的顆粒物部分來自于氣態(tài)污染物二次轉(zhuǎn)化形成的二次氣溶膠，以及自然界火山爆發(fā)、森林火災(zāi)等排放，但主要自燃煤、工業(yè)排放、汽車尾氣、建筑揚塵等人類活動直接排放，可以說我國東部目前的嚴(yán)重霾污染主要是人類活動形成的。
新修訂《大氣污染防治法》的實施將會對霧霾治理產(chǎn)生積極影響。首先，新法規(guī)定“防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)”，以大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，考慮了大氣環(huán)境的實時質(zhì)量、實時容量和大氣污染物的實時排放流量，明確提出了堅持源頭治理，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)等指導(dǎo)性治理辦法，強調(diào)加強對燃煤、工業(yè)、機動車船、揚塵、農(nóng)業(yè)等大氣污染的綜合防治，這些舉措一定會減少霧霾形成的顆粒物的排放數(shù)量和濃度。
但同期，居民面對多年來霧霾治理但效果很小的疑慮依然存在，尤其是對北京周邊大量污染企業(yè)搬遷或者停產(chǎn)，但霧霾依然肆虐的污染現(xiàn)實難以理解。這涉及到污染物排放的濃度和遷移問題，如汽車尾氣和周邊地區(qū)的冬季采暖用煤等規(guī)模仍然很大。新修訂的《大氣法》一方面將會推動環(huán)保部門和政府根據(jù)“大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”確定合理的排放數(shù)量，從總量上減少霧霾的物質(zhì)來源；同時，新法還通過推行“區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”，預(yù)防和減少污染物遷移等對毗鄰地區(qū)的影響。
客觀上講，目前對產(chǎn)生霧霾的污染物特征有了一些了解，但是對霧霾形成和演化過程的認(rèn)識尚嫌不足。這也是新修訂的《大氣法》強調(diào)“國家鼓勵和支持大氣污染防治科學(xué)技術(shù)研究，開展對大氣污染來源及其變化趨勢的分析”、“組織建設(shè)與管理全國大氣環(huán)境質(zhì)量和大氣污染源監(jiān)測網(wǎng)”、“利用監(jiān)測、模擬以及衛(wèi)星、航測、遙感等新技術(shù)分析重點區(qū)域內(nèi)大氣污染來源及其變化趨勢”等的出發(fā)點，我也期望科學(xué)界盡快摸清霧霾形成和演化機理與過程，從而為霧霾治理提供科學(xué)指導(dǎo)，盡快還居民一片藍(lán)天，給健康多些保障。
記者：空氣污染具有典型的區(qū)域連續(xù)性特征，新《大氣法》主要亮點之一是提出“建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制”，對重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治、重污染天氣的應(yīng)對措施都作出了明確要求。您對區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控有哪些建議？
王飛：由于大氣流動性強，大氣污染及其危害的遷移性也就很強，因此，“建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制”是科學(xué)立法的表現(xiàn)，的確可以認(rèn)為是新《大氣法》的主要亮點之一。新《大氣法》要求“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門根據(jù)主體功能區(qū)劃、區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量狀況和大氣污染傳輸擴(kuò)散規(guī)律，劃定國家大氣污染防治重點區(qū)域”，并“根據(jù)重點區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和大氣環(huán)境承載力，制定重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治行動計劃，明確控制目標(biāo)，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，統(tǒng)籌交通管理，發(fā)展清潔能源，提出重點防治任務(wù)和措施”，這將促進(jìn)大氣污染防治實現(xiàn)“從點到面”的轉(zhuǎn)變，從而減少污染物“跨區(qū)作業(yè)”的機會，同時也能夠把污染方--受害方--治理方等有機結(jié)合起來，減少和避免大氣污染事件出現(xiàn)后的相互推諉。
對區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，我個人有兩點建議：
一是加強全行業(yè)的“規(guī)劃先行”，綜合考慮必要的能源消耗、污染物排放總量、地區(qū)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢和大氣污染的危害等，對產(chǎn)業(yè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)布局，可以結(jié)合“國家逐步推行重點大氣污染物排污權(quán)交易”通過跨區(qū)經(jīng)濟(jì)支付等形式，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控，盡可能促進(jìn)區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境公平，才促進(jìn)新《大氣法》立法目標(biāo)長期實現(xiàn)的根本保證；
二是加強執(zhí)法，即通過嚴(yán)格的“聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法”等，嚴(yán)厲查處國家大氣污染防治重點區(qū)域內(nèi)的不法行為，杜絕超標(biāo)污染企業(yè)以“地方經(jīng)濟(jì)利益”等名義繼續(xù)生產(chǎn)和排放，徹底改變“交了罰款繼續(xù)污染”等長期存在的執(zhí)法陋習(xí)，才可能實現(xiàn)新《大氣法》立法目標(biāo)的切實實現(xiàn)。（記者王振紅）
