“加快實行以行政首長為重點的行政問責(zé)和績效管理制度。要把行政不作為、亂作為和嚴(yán)重?fù)p害群眾利益等行為作為問責(zé)重點。對給國家利益、公共利益和公民合法權(quán)益造成嚴(yán)重?fù)p害的，要依法嚴(yán)肅追究責(zé)任?！睖丶覍毧偫砬安痪迷谛乱粚弥醒胝谝淮瘟ぷ鲿h上宣布，這是今年制度建設(shè)五項重點工作之一。此前，行政問責(zé)制已首次寫入《國務(wù)院工作規(guī)則》，而在4月2日公布的《國務(wù)院2008年工作要點》中行政問責(zé)制也位列其中。行政問責(zé)制這一重要現(xiàn)代行政管理制度，將進(jìn)入一個加速發(fā)展的階段。
“問責(zé)風(fēng)暴”刮出執(zhí)行力
今年3月份召開的十一屆全國人民代表大會第一次會議產(chǎn)生了新一屆中央人民政府，隨后，國務(wù)院第一次全體會議通過了《國務(wù)院工作規(guī)則》。新規(guī)則明確提出，國務(wù)院及各部門要推行行政問責(zé)制度和績效管理制度，并明確問責(zé)范圍，規(guī)范問責(zé)程序，嚴(yán)格責(zé)任追究，提高政府執(zhí)行力和公信力。
這是行政問責(zé)制第一次寫進(jìn)《國務(wù)院工作規(guī)則》。其實，在實踐層面，早在2003年上一屆中央政府就曾掀起一次“問責(zé)風(fēng)暴”，行政問責(zé)正是由此走入國人視野。當(dāng)年非典時期，包括兩名省部級高官在內(nèi)的上千名官員，因隱瞞疫情或防治不力而被查處。問責(zé)制的啟動，被認(rèn)為是中國戰(zhàn)勝非典危機(jī)的轉(zhuǎn)折點。
執(zhí)行力是政府工作的生命力，而提高政府執(zhí)行力的關(guān)鍵在于加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行過程和結(jié)果的監(jiān)督與問責(zé)。松花江污染事件、重慶開縣“12·23”特大井噴事故、北京密云踩踏事故、山西“黑磚窯”事件……在一次次震驚國人的責(zé)任事故發(fā)生后，高層一次次“鐵腕問責(zé)”讓一批批行政不作為、亂作為者丟掉“烏紗帽”，各級政府官員的責(zé)任意識、法治意識和服務(wù)意識從中不斷增強(qiáng)，行政效能由此提升。
與重大事故發(fā)生后起懲戒作用的“事故型問責(zé)”相比，鞭策不作為、慢作為的“日常型問責(zé)”則將矛頭直指“太平官”、“庸官”。2007年11月21日，吉林省公布了行政問責(zé)暫行辦法，規(guī)定對沒觸犯法律或者違法但不構(gòu)成刑事追究的，以及未構(gòu)成違紀(jì)或者違紀(jì)了但不夠處分標(biāo)準(zhǔn)的44種行政行為進(jìn)行問責(zé)，“讓那些大錯不犯、小錯不斷的撞鐘和尚式干部混不得；讓政令不暢、執(zhí)行不力，不依法行政、失信于民等行為行不通?！?在廣西壯族自治區(qū)，截至2007年11月底，自當(dāng)年2月起共查處作風(fēng)效能案件2260多起，對1080多個單位、1010多名責(zé)任人進(jìn)行了責(zé)任追究。
制度化問責(zé)打造政府公信力
“問責(zé)風(fēng)暴”如果缺乏制度保障就難脫“人治”色彩，行政問責(zé)如果長期得不到規(guī)范化、科學(xué)化，其效用就會大打折扣。2003年以來，我國加快了推進(jìn)行政問責(zé)制的步伐，一些地方政府陸續(xù)出臺行政問責(zé)的辦法、規(guī)定，行政問責(zé)逐漸制度化、規(guī)范化，在推動“責(zé)任政府”構(gòu)建的同時，有效地提升了政府的公信力。
2003年8月，湖南省長沙市出臺《長沙市人民政府行政問責(zé)制暫行辦法》，這是國內(nèi)首個政府行政問責(zé)辦法。2004年1月天津市頒布行政責(zé)任問責(zé)制試行辦法，16條條文具體規(guī)定了行政問責(zé)的對象、內(nèi)容、方式以及行政復(fù)核等有關(guān)問題。同年7月《重慶市政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》正式實施，將重慶市政府各部門的行政首長以及參照執(zhí)行的部門副職、派出和直屬機(jī)構(gòu)的一把手納入問責(zé)對象范圍，將效能低下、執(zhí)行不力等18種情形列為追究責(zé)任依據(jù)?！?/p>
截至目前，全國出臺并全面啟動行政問責(zé)制相關(guān)辦法的省(區(qū)、市)已達(dá)10多個。今年元月份新一屆云南省人民政府的第一個大動作便是頒布《關(guān)于省政府部門及州市行政負(fù)責(zé)人問責(zé)辦法》，云南省省長秦光榮強(qiáng)調(diào)，新一屆省政府做的第一件事就是建立行政問責(zé)制度，“要讓行政問責(zé)制度家喻戶曉，讓全社會都來監(jiān)督政府官員和政府行為?！?/p>
然而，在問責(zé)制不斷取得實效、深入人心的同時，時有發(fā)生的“問責(zé)秀”、“假問責(zé)”卻是對問責(zé)制的無情嘲弄、對公信力的直接破壞。安徽省太和縣上報國務(wù)院調(diào)查組已將劣質(zhì)奶粉事件的相關(guān)責(zé)任人撤職、開除，兩個月后記者暗訪發(fā)現(xiàn)這些人仍在上班；因洪洞“黑磚窯”事件被撤職的山西臨汾市堯都區(qū)原副區(qū)長段春霞，前不久突然被違規(guī)任命為區(qū)長助理(這一復(fù)出任命在媒體曝光后被廢止)。類似事件雖不普遍，但負(fù)面影響巨大。如何防范行政問責(zé)制在執(zhí)行中走樣、弱化？怎樣才能最大限度杜絕“假問責(zé)”？這些在問責(zé)實踐中暴露出的具體問題，是新一屆中央政府進(jìn)一步完善這一制度的突破口。
完善行政問責(zé)制任重道遠(yuǎn)
“當(dāng)前我國行政問責(zé)制建設(shè)中仍存在著亟待解決的問題”。這是中國行政管理學(xué)會召開的“行政問責(zé)制與政府執(zhí)行力”學(xué)術(shù)研討會與會專家的共識。我國目前行政問責(zé)制的實踐尚處于摸索和試點階段，健全行政問責(zé)制從根本上防止權(quán)力濫用和行政不作為，切實提升政府執(zhí)行力、公信力，仍是一個十分重要和迫切的任務(wù)。
對公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和責(zé)任追究，這是行政問責(zé)制的本質(zhì)。只有形成指向明確、措施剛性、反應(yīng)快速的行政問責(zé)制度體系，才能有效監(jiān)督和約束政府的權(quán)力，確保領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員真正做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究。事實上，實現(xiàn)這一目標(biāo)還有很長的路要走。
職責(zé)不清和職能交叉問題，使得責(zé)任落實和責(zé)任追究過程中責(zé)任主體難以明確。在不少地方，推諉扯皮這一行政過程中的痼疾，正在從事前的行政行為實施環(huán)節(jié)，延伸到事后的行政問責(zé)環(huán)節(jié)。這就需要推進(jìn)政府管理體制改革，目前剛剛起步的“大部制”改革有望對這一問題作出全面回應(yīng)，但改革目標(biāo)的實現(xiàn)顯然還需要一個較長的過程。
問責(zé)制度實施過程中還凸顯“六重六輕”現(xiàn)象：重行政問責(zé)，輕法律問責(zé)；重內(nèi)部問責(zé)，輕外部問責(zé)；重執(zhí)行問責(zé)，輕決策問責(zé)；重事故問責(zé)，輕日常問責(zé)；重應(yīng)對問責(zé)，輕預(yù)防問責(zé)；重形式問責(zé)，輕結(jié)果問責(zé)。
此外，行政問責(zé)制度相關(guān)的配套制度尚不完善，制約了行政問責(zé)制度的推行。信息的不對稱，導(dǎo)致問責(zé)主體不能充分有效地了解行政行為的有效性和合法性，公眾不能及時、準(zhǔn)確了解行政問責(zé)程序。由此可見，問責(zé)制度作為現(xiàn)代行政體系的一個重要組成部分，需要和行政公開、依法行政等相關(guān)制度共同發(fā)展，互相推進(jìn)。從這個角度來看，日后問責(zé)制度的完善也將是我國現(xiàn)代行政制度體系趨于成熟的重要標(biāo)志之一。(記者 周立民)
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