專家:當(dāng)以"戶改"為契機(jī)進(jìn)行平等權(quán)利的制度變革
政府應(yīng)當(dāng)以戶籍改革為契機(jī)，進(jìn)行平等權(quán)利的制度變革。
溫鐵軍 中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授
王太元 中國公安大學(xué)治安系教授
胡星斗 北京理工大學(xué)教授 陸學(xué)藝 中國社科院名譽(yù)學(xué)部委員研究員
白南生 中國人民大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究院教授
戶口是表？還是根？
溫鐵軍：戶籍制度上負(fù)載了太多因素，人們誤以為是戶口導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。其實(shí)戶口只是一個(gè)標(biāo)識，一個(gè)符號。單純的戶口有些省市幾年前就完全放開了，比如石家莊、鄭州，但結(jié)果未見得能解決關(guān)鍵問題。所以并非都是戶口惹的禍，也并非只有戶口放開才能起到作用。
胡星斗：戶籍制度看起來沒什么作用，但它是一個(gè)權(quán)利的象征。有關(guān)部門就可以依據(jù)這個(gè)權(quán)利的象征，不給你相關(guān)的待遇，比如不給你小孩免費(fèi)入學(xué)的資格，不讓你享受低保的資格。現(xiàn)在有人說戶籍制度沒什么用了，有用的是其他附加制度。實(shí)際上這還是實(shí)行二元制度的一個(gè)借口。
戶籍制度是造成二元體制的因，二元的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老是果，不消除因，期待果改變，由二元變?yōu)橐辉?，是不可能的?/p>
白南生：戶籍可以改，但是如果我們認(rèn)為所有東西都是戶籍惹來的，把戶籍一改就解決了是錯(cuò)誤的思路。
先改戶籍？還是先改附加制度？
陸學(xué)藝：現(xiàn)在關(guān)鍵的阻力在于有些部門是從現(xiàn)有戶籍制度受益的。軍隊(duì)在城里招兵代價(jià)大，招農(nóng)村兵就較有利；有些部門、企業(yè)覺得農(nóng)民工最好用。這里面涉及到很大的利益群體。這些利益綁在戶口上，中央決策的時(shí)候往往被牽著走。如果要等到這些附加制度的改革如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)保障等都解決了再來解決戶口問題，那50年也解決不了。戶口不單是個(gè)條件，對一些單位來說還是個(gè)利益分配問題。
王太元：恩格斯在《反杜林論》中說只有唯心主義和形而上學(xué)最省力，總想用一個(gè)絕對真理、終極真理解決社會(huì)上的一切矛盾、一切問題。我們目前就這樣。每一個(gè)利益都在每一個(gè)具體的領(lǐng)域內(nèi)，不把這個(gè)具體領(lǐng)域里不適當(dāng)?shù)闹贫雀牧耍脩艨谝粋€(gè)領(lǐng)域的改革是代替不了的。馬克思有句名言“物質(zhì)的力量要靠物質(zhì)來消滅”，我們現(xiàn)在的城鄉(xiāng)差別、區(qū)域差別等，都是事實(shí)的經(jīng)濟(jì)存在，而不是個(gè)名稱問題。就算你不叫“暫住”，叫客人，待遇就更好了嗎？
十六大以來中央的三農(nóng)問題解決就非常好，農(nóng)民的問題一個(gè)一個(gè)解決，農(nóng)民的地位實(shí)際上提高了，農(nóng)民和城里人的差距自然縮小了。
胡星斗：不能夠因?yàn)橐M(jìn)行配套制度的改革，因此戶籍改革自身速度就減慢。相反，應(yīng)當(dāng)通過戶籍準(zhǔn)入的這種改革，推動(dòng)其他附加制度的改革。因?yàn)榻逃?、醫(yī)療、養(yǎng)老等二元制度的形成本身很大程度上就是戶籍制度造成的。而戶籍制度存在的情況下，你要等到這些附加制度、配套制度都縮小，這是不可能的。
我認(rèn)為還是應(yīng)該盡快廢除戶籍，以身份證管理取代之。為什么要這么做呢？假如廢除了戶籍，會(huì)導(dǎo)致一個(gè)直接的結(jié)果，會(huì)有更多的公民拿起法律武器，直接或者通過各種言路來要求自己的權(quán)利，比如要求打工子弟教育政府必須撥款，保證他們的受教育權(quán)，比如醫(yī)療，沒有解決醫(yī)療保險(xiǎn)的也會(huì)更多地向中央、地方政府要求某種醫(yī)療保險(xiǎn)、大病基金。目前政府也在這么做。
但是如果你不廢除戶籍制度，比如說北京市，至今他的財(cái)政預(yù)算都沒有列入打工子弟的經(jīng)費(fèi)，以后如果沒有了戶籍制度，打工子弟就會(huì)說我們同樣是北京市民，為什么北京市不給我教育的撥款，我就可能要去咨詢、問責(zé)，甚至起訴等等。通過這樣的廢除戶籍制度，能夠促進(jìn)二元附加制度盡快一元化。
捆綁？還是剝離？
王太元：十一屆三中全會(huì)以來，我們所有的改革問題其實(shí)都是一個(gè)職責(zé)權(quán)利的重新調(diào)整，你非得要把所有跟老百姓相關(guān)的利害關(guān)系、利益關(guān)系都捆在戶口上，讓戶口用一個(gè)制度來進(jìn)行改革，這正好是二十年始終沒改下去、改得不怎么樣的結(jié)果。我們老是想通過戶口改革一勞永逸解決問題，最后結(jié)局是多長時(shí)間什么問題都沒解決得了。
戶籍改革必須把那些附加的利益剝離開，如果附加的利益不改，戶籍永遠(yuǎn)代替不了它。
胡星斗：從表面上看，的確不應(yīng)該捆綁到一起，人人都認(rèn)為不應(yīng)該捆綁到一起。但是實(shí)際上不捆綁到一起你是做不到的。比如你提供社保、醫(yī)療、教育，戶籍制度存在的情況下，你能不捆綁到一起嗎？只有把戶籍制度廢除了，你如果還說我不應(yīng)該享受北京市民的待遇，我就要起訴你了，這個(gè)時(shí)候所謂每個(gè)領(lǐng)域單獨(dú)的改革才有可能啟動(dòng)得了。
所以我主張?jiān)谶M(jìn)行“狹義”的戶籍制度改革的同時(shí)也必須重視“廣義”的戶籍制度改革或者說“大戶籍制度”改革，即戶口登記改革與教育、醫(yī)療等附加功能的改革應(yīng)當(dāng)同時(shí)并進(jìn)。政府應(yīng)當(dāng)以戶籍改革為契機(jī)，進(jìn)行平等權(quán)利的制度變革。
白南生：最根本的是城市化?，F(xiàn)在的問題是最大的資源配置錯(cuò)位沒解決。中國是45%的人務(wù)農(nóng)，產(chǎn)值只占到13%，這是什么關(guān)系呢？3倍的關(guān)系，這樣怎么可能讓農(nóng)民日子過好？還有他不是救濟(jì)的對象，多數(shù)是有勞動(dòng)能力的人，你不給他機(jī)會(huì)去爭取他自己的生活。沒事補(bǔ)他兩條魚，他日子過不好的。實(shí)際上農(nóng)民能打魚，你該幫他做的事是增加培訓(xùn)機(jī)會(huì)，增加他質(zhì)量更高的就業(yè)機(jī)會(huì)，這是解決之道。只有把他們挪出來，才能解決農(nóng)村問題。
現(xiàn)在的遷徙是半城市化，真正城市化是沉淀下來，變成城里人。我們的遷徙是流動(dòng)的，他也不知道到底今后能變成城里人，還是到別的地方去，因?yàn)槌鞘袥]有給他任何承諾。
一步取消戶籍？還是先解決2億農(nóng)民工？
胡星斗：我是主張建立身份證電子管理系統(tǒng)，每個(gè)人一生下來就有一個(gè)唯一的身份證號碼，可以把戶口、檔案(過去檔案都是封閉的)都電子化，戶籍的相關(guān)資料都放到身份證管理系統(tǒng)中來，包括個(gè)人納稅的情況、申領(lǐng)低保方面的情況，甚至作義工、慈善方面的紀(jì)錄，還有信用情況、犯罪記錄等等。這個(gè)系統(tǒng)快的話兩三年就能做起來，做成一個(gè)全國電子身份證系統(tǒng)，電子身份證可以刷卡的，各個(gè)街頭可以放刷卡機(jī)，你到一個(gè)城市來在刷卡機(jī)上一刷，公安部門就知道你到哪里了，所以不用擔(dān)心治安問題。
當(dāng)然也有人擔(dān)心，假如戶口準(zhǔn)入放開了，會(huì)有很多人擁進(jìn)大城市。這個(gè)擔(dān)心很沒道理，中國目前事實(shí)上已經(jīng)形成了自由遷徙，只不過這個(gè)遷徙沒有獲得法律上的認(rèn)可。即使你放開戶籍，讓他自由落戶，也不會(huì)有更多的人到北京、上海、重慶，因?yàn)榈谝凰麃肀仨氂匈囉谏娴臈l件，找得到工作；第二必須要有住房，還有教育醫(yī)療等等條件的約束。所以那種認(rèn)為戶籍放開、大城市就會(huì)人滿為患的情況不會(huì)出現(xiàn)，該來的都來了。
白南生：現(xiàn)在放開了，可能導(dǎo)致一個(gè)結(jié)果——進(jìn)來的不是交稅的人，是為了看病、上學(xué)的人。他們要是也享受低保不亂了嗎？所以就必須辨認(rèn)你是否在這兒交了稅，以此為依據(jù)判斷你是否能享受到相關(guān)待遇。而且政府對公民應(yīng)該有個(gè)承諾，告訴大多數(shù)人，你只要沒有不良記錄，有穩(wěn)定收入、職業(yè)、住所，多少年以后就可以享受到怎樣的待遇。但是現(xiàn)在城市沒有給人任何承諾。我們做過調(diào)查，很多成功人士在城市買了商品房了，但你問他是城里人還是農(nóng)民，他說我還是農(nóng)民，他就不知道我今天在這兒，明天會(huì)怎么樣。
胡星斗：放開戶籍制度最重要的意義是促進(jìn)其他方面的改革。我們現(xiàn)在對人口的限制不但限制不住，而且越限制問題越多。北京說要限制在多少人口內(nèi)，結(jié)果不斷被突破，這個(gè)政策的結(jié)果使更多的人戶籍不在北京，但是人在北京。其它城市也一樣。限制的結(jié)果是人戶分離更嚴(yán)重，導(dǎo)致的結(jié)果是社會(huì)治安更加難治理，于是在戶籍上就更加限制，包括辦暫住證等等，結(jié)果陷入一個(gè)惡性循環(huán)。
陸學(xué)藝：我認(rèn)為全國而言，可以分步走，先解決2億農(nóng)民工問題。城市化不光是住進(jìn)來，一個(gè)農(nóng)民變成一個(gè)市民，本身還有個(gè)交流，有個(gè)社會(huì)化過程。美國的政策就是你工作幾年就能取得綠卡，外國人都這樣，中國人干了十年二十年了你還不是市民說不過去。戶口光籠統(tǒng)地講有固定職業(yè)、住所，這個(gè)還不夠，以后比如按照工作年限和當(dāng)?shù)貙趧?dòng)力需要的程度來放開，不要一刀切。
白南生：政府在配套上要想些辦法，社會(huì)政策、公共政策都要考慮到。我們在4個(gè)縣12個(gè)村有一個(gè)300戶的調(diào)查，從95年開始做的，今年做的其中一個(gè)內(nèi)容就是調(diào)查村里因?yàn)閭』貋淼娜?。我們在城里抽樣結(jié)果找不到這些人，你會(huì)發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工的就業(yè)率比城里人還高，身體比城里人還好，但實(shí)際上真正就業(yè)失敗或者因?yàn)閭?yán)重的人都回農(nóng)村了，看病把家里的錢都花光了，最后是農(nóng)村的政府救濟(jì)，都由農(nóng)村承受。
是全國一盤棋？還是先進(jìn)行地方試驗(yàn)？
溫鐵軍：我們的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在于不能在全國實(shí)行統(tǒng)一的社保，四川人跑到浙江打工，交完了社?；厮拇?，社保卻不能轉(zhuǎn)回四川，只好退保。當(dāng)?shù)鼐驼f你騙保，你交了是要騙我地方財(cái)政。我們被人說是大一統(tǒng)的集權(quán)制國家，其實(shí)胡扯，哪有大一統(tǒng)哪有極權(quán)啊？都是各自一把號。有多少政府就有多少把號。該統(tǒng)一的不統(tǒng)一。所以導(dǎo)致農(nóng)民沒有國民待遇，在基本保險(xiǎn)這件事情上至今沒有。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌包含政治上，比如農(nóng)民應(yīng)該和城市一樣，一人一票的，不應(yīng)該再讓農(nóng)民8個(gè)人一票。8個(gè)人一票，你就是歧視性待遇！基本保險(xiǎn)應(yīng)該和城市人一樣。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的著力點(diǎn)，說到底是應(yīng)該讓國民享受同等待遇，是應(yīng)該在公共開支基本的公平性上做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。
胡星斗：這就需要中央從全國的高度進(jìn)行協(xié)調(diào)、統(tǒng)一化。比如指定這些社保是可以轉(zhuǎn)移的。你在東部打工，東部的城市就應(yīng)該給你上社保，這個(gè)社保的資金如果你愿意都可以轉(zhuǎn)移到你的家鄉(xiāng)、你原來的生活所在地。這也形成一種變相的橫向轉(zhuǎn)移支付。社保可以轉(zhuǎn)移、可以攜帶，是有利于中西部的。
白南生：現(xiàn)在深圳等地有些做法是持續(xù)打工多少年以上就可以成為本地市民，但一個(gè)條件是限于廣東省的，外省的還是沒有制度去保障。這是一個(gè)很重要的問題：城市沒有給人一個(gè)普遍的細(xì)則。這些都是沒道理的做法，我們城市間的很多做法相當(dāng)于一個(gè)國家對待另一個(gè)國家的做法。
胡星斗：所以還是要全國一盤棋來考慮社會(huì)保障等各方面的問題，中央政府可以統(tǒng)一要求地方財(cái)政必須拿出多少錢用于教育、拿出多少錢搞社保，中央政府出多少錢，都要有一個(gè)明確的規(guī)定?，F(xiàn)在是拿得太少，比如中國的教育經(jīng)費(fèi)，占GDP的比例目前還不到3%，社會(huì)保障各方面的支出也就占財(cái)政支出的20%左右，發(fā)達(dá)國家社會(huì)保障支出一般要占財(cái)政支出的50%以上，甚至60%，所以中國應(yīng)該大力加強(qiáng)財(cái)政支出中教育、醫(yī)療、社保的比例，這樣以后就不存在城市負(fù)擔(dān)不了的問題。
中國政府目前十分重視民生，重視社會(huì)保障的問題，以后要做的只不過是把社會(huì)保障與戶口改革結(jié)合起來，而不是分開。同時(shí)中央政府要注意對地方政府進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，尤其是對一些外來入籍入戶人口非常多的城市加大轉(zhuǎn)移支付，以保證它接納更多的外來人口。
陸學(xué)藝：我們的工業(yè)化從五十年代到現(xiàn)在沒有爭論，沒有哪個(gè)國家說工業(yè)化不搞的。但是城市化要不要搞一直有爭論。我一直主張城市化是工業(yè)化的載體，現(xiàn)代化的階梯，一定要搞。不能讓2億農(nóng)民工都住在農(nóng)村里，那現(xiàn)代化不了。因?yàn)閷?shí)際上現(xiàn)在農(nóng)業(yè)不需要那么多人，這個(gè)結(jié)構(gòu)不改，很多問題解決不了。（記者 陶衛(wèi)華 杜娟）
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