土地投入邊際效率遞減，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)脫貧作用下降以及農(nóng)村人口減少帶來農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)巨大變化等等新變化，對中國扶貧工作帶來了新挑戰(zhàn)
“我國扶貧規(guī)模依然龐大，貧困程度依然較深，貧困人群的脆弱性依然明顯，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、部門之間、人際之間發(fā)展的不平衡性依然十分突出，相對貧困問題還在不斷凸顯。”
4月8日，國務(wù)院扶貧辦國際合作與社會扶貧司司長張磊在接受《瞭望》新聞周刊采訪時表示，中國扶貧事業(yè)取得巨大成就，有力地支持了全國的經(jīng)濟增長和社會發(fā)展，也為促進全球減貧事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但中國扶貧工作面對的挑戰(zhàn)仍然較大。
世界銀行最新數(shù)據(jù)顯示，從1981年到2004年的二十多年間，中國農(nóng)村的貧困率（人口數(shù)量比例）從18.5%下降到了2.8%；農(nóng)村貧困人口的數(shù)量從1.52億下降到2600萬。按照世界銀行的貧困標準（按2003年農(nóng)村價格計，平均每人888元）計算，中國在這個貧困線以下的人口所占的比例從65%下降到10%，貧困人口的絕對數(shù)量由6.52億降到1.35億，5億多人擺脫了貧困。
對此，世界銀行中國局局長杜大偉告訴《瞭望》新聞周刊，“在如此短的時間里使得如此多的人擺脫了貧困，對于全人類來說是史無前例的……如果沒有中國的扶貧努力，在20世紀的最后20年，發(fā)展中國家人口數(shù)量不會有所減少?！彼餐鈴埨诘呐袛?，中國扶貧重任仍將繼續(xù)，“在某些方面，任務(wù)將更加艱巨。”
就目前中國扶貧工作的新進展，中國國際扶貧中心副主任黃承偉在點評世界銀行題為《從貧困地區(qū)到貧困人群：中國扶貧議程的演進》的評估報告時介紹說，中國實施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》進入了關(guān)鍵的最后兩年，一方面要在現(xiàn)行的扶貧戰(zhàn)略和政策體系下完成綱要確立的目標和任務(wù)；另一方面，為適應(yīng)中國經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)變化和扶貧新形勢，應(yīng)進一步研究和制定下一個時期新的扶貧戰(zhàn)略和政策體系。財政部農(nóng)業(yè)司扶貧處吳文智也說，“中國的扶貧工作進入了一個關(guān)鍵時期?！?/p>
扶貧新挑戰(zhàn)
扶貧工作之所以進入關(guān)鍵期，在于我國當前經(jīng)濟社會快速發(fā)展帶來了結(jié)構(gòu)性變化，深刻改變了中國的經(jīng)濟社會景觀，而在此過程中產(chǎn)生了新的扶貧挑戰(zhàn)。
首先，減貧的任務(wù)繼續(xù)存在。按照國際標準度量，中國的貧困人口人數(shù)仍然很多，中國是世界上貧困人口第二多的國家，僅次于印度。另一方面，有專家認為，因為中國采用較為嚴格的貧困標準，不僅低于國際標準，而且相對于中國人口迅速提高的收入水平和愿望也比較低。而中國人口基數(shù)大，各地區(qū)發(fā)展不平衡，貧困標準的提高面臨著諸多難題，相應(yīng)的財政轉(zhuǎn)移支付等制度還有待建立和完善。
其次，面對貧困的脆弱性仍普遍存在。在一個計算年里，脆弱性貧困人口的數(shù)目比實際貧困人口的數(shù)目多一倍左右。三年中至少有一年總?cè)丝诮?/3屬于貧困之列，而貧困的嚴重性很大一部分是風險所致。相對高比例的暫時性貧困并不意味著貧困的嚴重性會降低，或者相對容易解決，相對于以長期貧困為主要形式的時期而言，社會政策需要更多地關(guān)注風險降低和風險管理。
其三，消除剩余的貧困變得更加艱難。隨著貧困率的下降，余下的貧困人口在地理上更為分散，扶貧措施更加難以達到。與此同時，減貧對經(jīng)濟增長的反應(yīng)已經(jīng)減弱。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在第六個五年計劃期間，經(jīng)濟每增長1個百分點，就能帶來貧困率下降2個百分點，而在“十五”期間，貧困率對經(jīng)濟增長的彈性系數(shù)已經(jīng)下降到1左右。
其四，城鄉(xiāng)收入差距擴大，城鄉(xiāng)內(nèi)部的不平等現(xiàn)象也在上升。北京師范大學收入分配與貧困研究中心主任李實向《瞭望》新聞周刊介紹，“中國已經(jīng)成為世界上收入差距擴大最快的國家之一。”由于公共服務(wù)的市場化，收入對于獲得醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等服務(wù)比過去更為重要，貧困人口的家庭醫(yī)療教育支出負擔加重。
此外，城市勞動力市場結(jié)構(gòu)重組促進勞動生產(chǎn)率提高的同時也帶來了新的挑戰(zhàn)。失業(yè)率上升，同時勞動力參與率下降，而且城市勞動力市場的日益非正規(guī)化，引起對城市職工福利的擔憂；大規(guī)模的農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移始終是減少貧困的一個重要渠道，但城市的大量流動人口使得農(nóng)民工及其家庭如何融入城市也成為不得不考慮的難題。
國家力量應(yīng)對
長期以來，我國一直采取的是實施農(nóng)村專項扶貧開發(fā)與推動宏觀社會經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合的扶貧戰(zhàn)略體系。在農(nóng)村專項扶貧開發(fā)方面，采取了“政府主導、社會參與、自力更生、全面發(fā)展”的基本模式。
“政府更加注重采取綜合措施解決貧困”，國務(wù)院扶貧辦前主任劉堅曾介紹說。
自2000年以來，國家出臺了一系列政策措施致力于扶貧和社會保障事業(yè)。2000年開始實施的西部大開發(fā)戰(zhàn)略旨在通過開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶持人力資本形成、保護環(huán)境、改善地區(qū)投資環(huán)境，以及促進當?shù)氐馁Y源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)“西部的全面開放”。2001年，部分考慮到貧困人口的分散性，國家重新調(diào)整扶貧投入方向，將原來指定的592個國家級貧困縣轉(zhuǎn)變?yōu)?4.8萬個貧困村。除此之外，城市社會保障體制逐步建立并完善。
2003年以來，各項工作的步伐逐漸加快。2004年，國家實施一項涉及多個政府部門的培訓和轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力的“陽光工程”，該計劃的目標是到2010年前培訓和轉(zhuǎn)移4000萬農(nóng)民?！笆晃濉币?guī)劃期間，國家加大了對農(nóng)業(yè)的投入力度，農(nóng)業(yè)政策從凈稅收改變?yōu)閷r(nóng)業(yè)的凈補貼，2006年中央政府全部廢除農(nóng)業(yè)稅。覆蓋全國的農(nóng)村社會救助體系于2007年開始建立，在政策的推動下，農(nóng)村低保已在全國范圍展開，農(nóng)村低保在2007年底即達到3500萬人。
此外，國家還推出了由縣級政府負責實施，地方政府和中央政府共同出資補貼的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度；醫(yī)療保險覆蓋城市失業(yè)居民、學生和兒童的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險；城市及農(nóng)村醫(yī)療救助計劃、免費義務(wù)教育等舉措，重點加大對民生的投入。
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