配套政策基本明晰，政績(jī)考核將按不同公式計(jì)算
國(guó)務(wù)院日前下發(fā)關(guān)于編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃意見(jiàn)。按照時(shí)間表，國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃將于9月完成初稿，而省級(jí)功能區(qū)規(guī)劃也于2008年底前完成。在此設(shè)想下，中國(guó)國(guó)土將首次全部以重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)四個(gè)類型加以劃分，與之相關(guān)的配套政策制定和調(diào)整可謂極其繁瑣。
國(guó)力能否支撐規(guī)劃構(gòu)想？
官方態(tài)度堅(jiān)決，學(xué)界存在爭(zhēng)議
2006年底，高國(guó)力第一次拿到全國(guó)主體功能區(qū)政策研究的課題。作為國(guó)家發(fā)改委宏觀院區(qū)域經(jīng)濟(jì)室主任，高國(guó)力當(dāng)時(shí)最大的感覺(jué)是，“心里沒(méi)有底”。在可借鑒經(jīng)驗(yàn)、寥寥的情況下，這樣的茫然情緒幾乎覆蓋所有承接課題的國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)頂尖專家。
有承接專題調(diào)研的專家稱，發(fā)改委向各研究機(jī)構(gòu)發(fā)出調(diào)研邀請(qǐng)時(shí)，除普遍的畏難情緒外，還有專家“不屑一顧”，“并不是說(shuō)這個(gè)課題沒(méi)有意義，而是認(rèn)為中國(guó)的現(xiàn)有國(guó)力并不能支撐這樣一個(gè)構(gòu)想”。作為一個(gè)被公認(rèn)為政界超越學(xué)界的構(gòu)想，雖然學(xué)界尚存爭(zhēng)議，官方的態(tài)度卻極為堅(jiān)決。功能區(qū)構(gòu)想主要倡導(dǎo)者和推動(dòng)者，國(guó)家發(fā)改委副秘書長(zhǎng)楊偉民曾對(duì)媒體坦承，初期的確聽到質(zhì)疑聲音，“但是這個(gè)概念列入十一五規(guī)劃之后就很少再有人反對(duì)了”。
楊偉民此前接受采訪時(shí)，將國(guó)土分區(qū)這一過(guò)程定義為“漫長(zhǎng)”：“主體功能區(qū)真正形成之日，就是中國(guó)全面進(jìn)入小康社會(huì)之時(shí)”。
規(guī)劃是否會(huì)沖擊地方經(jīng)濟(jì)？
面臨GDP減速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移問(wèn)題
除理念上的差異，更被普遍擔(dān)心的是規(guī)劃將從現(xiàn)狀上對(duì)地方經(jīng)濟(jì)造成沖擊。上述專家告訴記者，“最終的規(guī)劃結(jié)果很可能是禁止和限制開發(fā)區(qū)的面積比現(xiàn)在要大，而很多現(xiàn)在正在重點(diǎn)開發(fā)的地區(qū)，則會(huì)被劃為優(yōu)化開發(fā)”。各界公認(rèn)的是，長(zhǎng)三角、珠三角這樣開發(fā)多年的區(qū)域?qū)⒋蟛糠謩潪閮?yōu)化開發(fā)區(qū)，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，必然將會(huì)面臨GDP減速、現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移或升級(jí)這樣的棘手問(wèn)題。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，規(guī)劃自然會(huì)承受地方的阻力。
高國(guó)力坦承，專家前往浙江、貴州、青海三江源等地調(diào)研時(shí)，地方政府的情緒“比較復(fù)雜”，“三江源這樣的自然保護(hù)區(qū)期望得到更多的關(guān)注，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江則更想知道國(guó)家會(huì)給哪些政策，績(jī)效指標(biāo)怎么調(diào)整”。“最終的規(guī)劃結(jié)果將很大程度上取決于國(guó)家和地方從各自利益出發(fā)的博弈”，高國(guó)力說(shuō)。
規(guī)劃配套政策如何細(xì)化？
中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付成為焦點(diǎn)
如高國(guó)力所言，目前各地正在觀望的并非僅僅是規(guī)劃結(jié)果，更多的注意力被放在配套政策之上。據(jù)悉，發(fā)改委之前委托了自己下屬的宏觀院和國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心分別對(duì)配套政策進(jìn)行研究，報(bào)告初稿均已完成，修改后將會(huì)于本月底遞交發(fā)改委。
國(guó)研中心的報(bào)告《主體功能區(qū)形成機(jī)制和分類管理政策研究》，厚達(dá)292頁(yè)，配套政策復(fù)雜度可見(jiàn)一斑?！秶?guó)務(wù)院關(guān)編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的意見(jiàn)》也對(duì)于配套政策提出部分原則，應(yīng)該說(shuō)目前配套政策的輪廓已基本明晰。
雖然高層方向已定，目前普遍存疑的還是中央財(cái)力是否能支撐這樣龐大的轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃。高國(guó)力分析稱，中央財(cái)政不可能一次性覆蓋所有禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，“一條可行的路徑是初期政策面積小于規(guī)劃面積，國(guó)家首先把最重要那部分國(guó)土保護(hù)起來(lái)，然后再隨國(guó)力增強(qiáng)慢慢擴(kuò)大”。
政績(jī)考核指標(biāo)是否各異？
限制開發(fā)區(qū)或?qū)⒃试SGDP負(fù)增
在地方官員最為關(guān)心的績(jī)效評(píng)價(jià)和政績(jī)考核方面，一個(gè)已明確的方向是將實(shí)行不同的計(jì)算公式。如重點(diǎn)開發(fā)區(qū)要注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和質(zhì)量效益，優(yōu)化開發(fā)區(qū)要強(qiáng)化自主創(chuàng)新，限制和禁止開發(fā)區(qū)都要評(píng)價(jià)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等。楊偉民曾表示，對(duì)列為限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)的官員的政績(jī)考核，就一定不能再以GDP來(lái)要求了。有專家分析，列為限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)會(huì)允許GDP負(fù)增長(zhǎng)。
全國(guó)政協(xié)委員、經(jīng)濟(jì)學(xué)家張卓元在今年全國(guó)兩會(huì)期間曾表示，“如果主體功能區(qū)規(guī)劃得到真正實(shí)施，目前一味追求GDP增長(zhǎng)的地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和地方政府政績(jī)考核體系，可能因此徹底改變?！保ㄓ浾?李靜睿）
國(guó)土主體功能區(qū)劃分
優(yōu)化開發(fā)區(qū)域：國(guó)土開發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域；長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等地區(qū)。
重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域：資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和人口集聚條件較好的區(qū)域；成渝地區(qū)、長(zhǎng)江中游城市群、中原城市群、長(zhǎng)株潭地區(qū)等。
限制開發(fā)區(qū)域：資源承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件不夠好并關(guān)系全國(guó)或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全區(qū)域；大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)、三峽庫(kù)區(qū)水土流失防治區(qū)等。
禁止開發(fā)區(qū)域：依法設(shè)立的各類自然保護(hù)區(qū)域；包括243個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、31處世界文化自然遺產(chǎn)、187個(gè)國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)、565個(gè)國(guó)家森林公園。
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