公益彩票應(yīng)成為中國(guó)博彩業(yè)的中流砥柱
公益彩票的發(fā)行代表國(guó)家形象，關(guān)系到國(guó)計(jì)民生、百姓富祉。作為中國(guó)博彩業(yè)主流的公益彩票應(yīng)當(dāng)樹(shù)立起科學(xué)的彩票發(fā)展觀(guān)，保證彩票事業(yè)規(guī)范、安全、健康、和諧地運(yùn)行和發(fā)展。
加快彩票立法
目前中國(guó)彩票業(yè)之所以存在種種問(wèn)題和弊端的一個(gè)重要原因，就是我國(guó)迄今為止尚未制定出《彩票法》，其管理的主要依據(jù)仍然是2001年制定的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》，以及財(cái)政部在此通知精神指導(dǎo)下制定的《彩票發(fā)行與銷(xiāo)售管理暫行規(guī)定》和《彩票發(fā)行與銷(xiāo)售機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理辦法》等三個(gè)文件。目前由于缺乏法律依據(jù)，僅靠原有的政府文件已經(jīng)遭遇到許多管理的窘境。
政策不能代替法律。特別是目前我國(guó)彩票發(fā)行分別由民政部和體育總局管理，財(cái)政部進(jìn)行監(jiān)管，三個(gè)部門(mén)是平行的，監(jiān)管在很多情況下顯得十分尷尬和無(wú)力。
相比較而言，國(guó)外的彩票立法要完善的多。以美國(guó)加州頒布的《加州彩票法令》為例，該法共分為8個(gè)大的條款：對(duì)于彩票的一般條款和定義、加州彩票委員會(huì)的權(quán)力和義務(wù)、董事會(huì)的權(quán)力和義務(wù)、彩票銷(xiāo)售商、彩票供應(yīng)商以及加州彩票基金等多方面的內(nèi)容制定了詳細(xì)具體的規(guī)定。例如，第8880.1節(jié)說(shuō)明了加州彩票發(fā)行的目的是資助加州的教育事業(yè)。第8880.4節(jié)規(guī)定了彩票營(yíng)業(yè)收入的分配，其中返獎(jiǎng)率為50%；公益金為34%，彩票發(fā)行費(fèi)用為16%。第8880.11節(jié)規(guī)定了“彩票委員會(huì)”由5位成員構(gòu)成，負(fù)責(zé)監(jiān)督加州彩票和董事。第8880.35節(jié)對(duì)彩票的電子售票機(jī)做出了詳盡的規(guī)定。第8880.44節(jié)要求彩票銷(xiāo)售滿(mǎn)6個(gè)月后必須對(duì)博彩者的人口統(tǒng)計(jì)特征進(jìn)行統(tǒng)計(jì)學(xué)研究。第8880.52節(jié)規(guī)定了對(duì)未成年人的銷(xiāo)售問(wèn)題，規(guī)定“不得向未滿(mǎn)18歲者出售博彩彩票或股票”，違反者則犯輕罪，未成年人如購(gòu)買(mǎi)也犯輕罪?？傊?，這部彩票法令相當(dāng)完善，值得我們借鑒。
因此，全國(guó)人大應(yīng)加快彩票業(yè)的立法。中國(guó)的博彩業(yè)只有在彩票立法之后才能真正步入科學(xué)發(fā)展時(shí)期，也才能真正解決彩票業(yè)的發(fā)行和管理的體制問(wèn)題。
科學(xué)地進(jìn)行彩票監(jiān)管
目前，我國(guó)的彩票監(jiān)管由財(cái)政部負(fù)責(zé)，具體由綜合業(yè)務(wù)司彩票管理處實(shí)施，屬于純粹的行政監(jiān)管。
從近幾年彩票監(jiān)管的效果來(lái)看，我國(guó)彩票缺乏基本的管理常識(shí)，監(jiān)管水平比較低下，低級(jí)錯(cuò)誤不斷涌現(xiàn)，已不能適應(yīng)彩票業(yè)的發(fā)展。例如，在體彩“排列3”的發(fā)行監(jiān)管上極為不力，直接導(dǎo)致了彩市的動(dòng)蕩。尤其是今年3月20日在無(wú)奈的情況下提前宣布中止體彩“排列3”的原定派獎(jiǎng)周期，嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家彩票的誠(chéng)信形象。此外，今年河北邯鄲農(nóng)行5100萬(wàn)盜竊案的發(fā)生，也與監(jiān)管部門(mén)對(duì)于河北體彩對(duì)于彩民誤導(dǎo)宣傳和彩票投注的監(jiān)管不力有關(guān)。
彩票監(jiān)管的現(xiàn)狀必須加以改變。必須樹(shù)立科學(xué)的彩票監(jiān)管觀(guān)。應(yīng)著重于以下幾個(gè)方面：
第一，成立國(guó)家彩票監(jiān)督委員會(huì)。國(guó)內(nèi)銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)都已經(jīng)有了國(guó)家正規(guī)的監(jiān)管委員會(huì)，唯獨(dú)彩票業(yè)尚屬于行政監(jiān)管。而國(guó)外彩票業(yè)基本上都有國(guó)家彩票監(jiān)督部門(mén)。因此，我們建議，將來(lái)在彩票立法通過(guò)后，應(yīng)迅速成立國(guó)家彩票監(jiān)督委員會(huì)，由政府、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、公眾代表和博彩界的人士組成，代表國(guó)家實(shí)施對(duì)博彩業(yè)的規(guī)劃和管理。
第二，提高科學(xué)監(jiān)管水平。中國(guó)的博彩業(yè)已經(jīng)進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期，同時(shí)也進(jìn)入了高風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)時(shí)期，監(jiān)管的難度日趨增加。因此必須提高科學(xué)監(jiān)管的水平。
一是政府控制彩票的發(fā)行和管理，樹(shù)立科學(xué)的彩票發(fā)行觀(guān)，其核心就是貫徹彩票的有控制存在原則和幸運(yùn)中獎(jiǎng)原則。
從根本上來(lái)說(shuō)，世界上絕大多數(shù)國(guó)家和政府發(fā)行的彩票都是由國(guó)家壟斷發(fā)行，用于支持國(guó)家所興辦的公益事業(yè)的一種彩民和國(guó)家進(jìn)行博弈的機(jī)會(huì)性游戲。作為一種機(jī)會(huì)性游戲，彩票的規(guī)律不可以被任何個(gè)人和機(jī)構(gòu)所掌握，而國(guó)家和其委托的發(fā)行機(jī)構(gòu)則可以按照概率和統(tǒng)計(jì)規(guī)律來(lái)控制彩票發(fā)行的量與度，最大限度地縮小彩票發(fā)行的負(fù)面影響，使彩票造福于民。
根據(jù)上述對(duì)彩票概念的理解，我們又可以引申出如下關(guān)于彩票發(fā)行和管理的基本原則：彩票是一種有控制的存在；彩票的中獎(jiǎng)是小概率事件；彩票的中獎(jiǎng)是幸運(yùn)中獎(jiǎng)。我們必須引導(dǎo)彩民正確的理解，樹(shù)立起理性的彩票消費(fèi)理念。
二是貫徹適度間接競(jìng)爭(zhēng)的原則。彩票經(jīng)營(yíng)一方面屬于國(guó)家壟斷的一種經(jīng)濟(jì)行為，彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)隸屬于非營(yíng)利組織。另一方面，彩票的發(fā)行和彩民的購(gòu)彩行為又具有市場(chǎng)化的特征。由于彩票市場(chǎng)的二重性，彩票的經(jīng)營(yíng)管理可以進(jìn)行適度的競(jìng)爭(zhēng)和營(yíng)銷(xiāo)。但是，彩票業(yè)決不可以像一般工商企業(yè)那樣進(jìn)行直接的競(jìng)爭(zhēng)。彩票直接競(jìng)爭(zhēng)的惡果必然是干擾彩票市場(chǎng)的秩序，放大彩票發(fā)行的負(fù)面效應(yīng)。國(guó)家的兩個(gè)彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)決不能進(jìn)行直接的競(jìng)爭(zhēng)，而只能進(jìn)行有限的、間接的競(jìng)爭(zhēng)。這種間接的競(jìng)爭(zhēng)就是不同彩票品種間的競(jìng)爭(zhēng)，不同游戲玩法間的競(jìng)爭(zhēng)。這是彩票監(jiān)管的一條重要原則。
三是建立完善的信息披露制度。例如，美國(guó)加州、紐約州的彩票官方網(wǎng)站上包括公益金使用方向在內(nèi)的各種信息十分詳盡，值得借鑒。
第三，擴(kuò)大監(jiān)管的范圍。近幾年我國(guó)審計(jì)部門(mén)對(duì)彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)的發(fā)行費(fèi)用進(jìn)行了審計(jì)，發(fā)現(xiàn)了很多問(wèn)題。但是監(jiān)管仍然不夠。其中公益金的使用方向不十分明確，缺乏監(jiān)管，這也在一定程度上影響了彩票的公益形象和銷(xiāo)售，今后應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)擴(kuò)大監(jiān)管的范圍，使得國(guó)家彩票更加透明化。
規(guī)范和加大對(duì)國(guó)家彩票的宣傳
科學(xué)地進(jìn)行彩票宣傳主要應(yīng)注意三點(diǎn)：
第一，大力對(duì)國(guó)家彩票進(jìn)行正面宣傳，鼓勵(lì)人們用適度的零花錢(qián)購(gòu)買(mǎi)國(guó)家彩票，并講清楚彩票與賭博的區(qū)別，以應(yīng)對(duì)私彩、境外彩票和地下彩票的挑戰(zhàn)。
第二，加強(qiáng)對(duì)彩票公益形象的宣傳。美國(guó)各州的彩票網(wǎng)站對(duì)彩票公益金的使用都有非常詳細(xì)和明確的公布，非常透明。在這方面我們做得很不夠，我們應(yīng)當(dāng)借鑒學(xué)習(xí)。
第三，彩票監(jiān)管部門(mén)和發(fā)行機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)與媒體的溝通，在大眾傳播媒體上減少和控制對(duì)中大獎(jiǎng)以及彩票投注技巧的宣傳，防止誤導(dǎo)公眾。
關(guān)注博彩的社會(huì)責(zé)任
彩票發(fā)行是一把雙刃劍，一方面可為社會(huì)募集大量的公益金，另一方面也帶來(lái)大量的社會(huì)問(wèn)題，例如博彩成癮、因買(mǎi)彩票帶來(lái)生活上的困難等等。國(guó)家和彩票業(yè)更應(yīng)該關(guān)注彩票的社會(huì)責(zé)任。
例如，挪威就堅(jiān)持有限度發(fā)行彩票的原則。在發(fā)行彩票時(shí)嚴(yán)格區(qū)分彩票和賭博，發(fā)行彩票時(shí)必須考慮道德因素，不得對(duì)社會(huì)造成危害，以免引起社會(huì)問(wèn)題；同時(shí)加重發(fā)行彩票的公益性和慈善性，限制彩票收入增長(zhǎng)。
我們主張讓更多的人買(mǎi)適量的彩票，不要讓少數(shù)人買(mǎi)過(guò)多的彩票。以此為標(biāo)準(zhǔn)，我們可以判定什么是好的彩票品種，也可以判定彩票的監(jiān)管是否到位。
我們還主張彩票游戲的設(shè)立盡可能減少和控制貧困人口的參與，適當(dāng)發(fā)展適合中高收入群體的博彩品種，通過(guò)他們的貢獻(xiàn)以達(dá)到平衡社會(huì)財(cái)富的目的。
最后，我們建議，政府還應(yīng)鼓勵(lì)和支持對(duì)于博彩業(yè)特別是博彩者消費(fèi)行為的學(xué)術(shù)研究，以促進(jìn)博彩業(yè)的科學(xué)發(fā)展。
(作者：河南財(cái)經(jīng)學(xué)院彩票研究所所長(zhǎng) 馮百鳴)
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