發(fā)改委:中國將建"五縱五橫"綜合運(yùn)輸大通道
近日，國務(wù)院常務(wù)會議審議并原則通過了《綜合交通網(wǎng)中長期發(fā)展規(guī)劃》。為此，記者就有關(guān)問題采訪了國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人。
問：我們知道《綜合交通網(wǎng)中長期發(fā)展規(guī)劃》已經(jīng)醞釀了很長時間，請介紹一下這個規(guī)劃是在什么樣的背景下出臺的？
答：交通運(yùn)輸作為基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，對我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展至關(guān)重要。要解決好交通發(fā)展問題，必須要綜合、系統(tǒng)地考慮各種運(yùn)輸方式的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，而各種運(yùn)輸方式的全面協(xié)調(diào)發(fā)展首先要解決交通基礎(chǔ)設(shè)施的全面協(xié)調(diào)發(fā)展問題，這一點對發(fā)展中國家尤為重要。
各種運(yùn)輸方式協(xié)調(diào)發(fā)展的問題本身就是綜合交通的問題。對綜合交通問題，我國交通運(yùn)輸業(yè)界人士并不陌生，從上個世紀(jì)50年代開始就組建了綜合運(yùn)輸研究所專門研究交通發(fā)展中的綜合性問題，多年來我國的相關(guān)科研院校和政府部門，對綜合運(yùn)輸問題從理論到實踐進(jìn)行了大量的研究，并提出了要從三個層次處理好交通運(yùn)輸?shù)膮f(xié)調(diào)發(fā)展問題，即：交通運(yùn)輸與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系問題，各種運(yùn)輸方式間相互銜接、協(xié)調(diào)，各運(yùn)輸方式內(nèi)部的干線與支線、場站與樞紐、設(shè)備與設(shè)施、裝卸與運(yùn)輸?shù)膮f(xié)調(diào)發(fā)展等。由于在很長一段時期我國實行的是計劃經(jīng)濟(jì)體制，主要調(diào)控方式是有計劃、按比例。這一計劃經(jīng)濟(jì)的思想，毋容置疑也影響到交通運(yùn)輸?shù)难芯恐?。但資源配置的基本問題首先是要市場發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，試圖通過計劃經(jīng)濟(jì)的手段使交通運(yùn)輸與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三個層次關(guān)系處理好，并做到各種運(yùn)輸方式協(xié)調(diào)發(fā)展是非常困難的，特別是在人們對很多問題認(rèn)識滯后的狀態(tài)下，處理好經(jīng)濟(jì)與交通運(yùn)輸發(fā)展這一動態(tài)關(guān)系，事實上在計劃經(jīng)濟(jì)體制下是做不到的。
通過幾十年的發(fā)展實踐，人們逐漸認(rèn)識到，經(jīng)濟(jì)與交通的關(guān)系是綜合的，而不是單一的交通方式所能支撐的。這一點在發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家，通過市場配置資源的過程逐步完成，并逐漸認(rèn)識到各種運(yùn)輸方式具有不同的作用和市場份額，只有在充分發(fā)揮各自比較優(yōu)勢的前提下對各種運(yùn)輸方式進(jìn)行整合，并通過市場手段發(fā)揮其整體優(yōu)勢和組合效益，使綜合交通發(fā)展水平上升到較高的層次。在計劃經(jīng)濟(jì)下，人為的組合、配置難以做到這一點。
改革開放以來，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，各種交通運(yùn)輸方式基礎(chǔ)設(shè)施的總量迅速擴(kuò)張，各種交通方式內(nèi)部和方式之間的協(xié)調(diào)發(fā)展問題日益凸現(xiàn)出來，特別是在資源、環(huán)境、生態(tài)等約束條件的壓力下，各種運(yùn)輸方式間的協(xié)調(diào)發(fā)展問題尤為突出。因此，編制一個可以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種運(yùn)輸方式、合理配置交通戰(zhàn)略要素、發(fā)揮綜合運(yùn)輸整體效能，使交通運(yùn)輸對國民經(jīng)濟(jì)適應(yīng)性由被動適應(yīng)變?yōu)橹鲃哟龠M(jìn)的《綜合交通網(wǎng)中長期發(fā)展規(guī)劃》，也就提到了國家層面。
編制綜合交通網(wǎng)中長期發(fā)展規(guī)劃，就是針對我國交通運(yùn)輸發(fā)展面臨的最現(xiàn)實問題（基礎(chǔ)設(shè)施總量不足和五種運(yùn)輸方式的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)都處于完善期）和外部約束條件（資源和環(huán)境壓力），通過對五種運(yùn)輸方式各自系統(tǒng)優(yōu)化以及各方式間的網(wǎng)絡(luò)和樞紐進(jìn)行銜接、優(yōu)化，調(diào)整交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，促進(jìn)交通資源的空間最優(yōu)配置，發(fā)揮各種運(yùn)輸方式在約束條件下的比較優(yōu)勢和整體效率，實現(xiàn)集約高效和可持續(xù)發(fā)展，轉(zhuǎn)變交通運(yùn)輸發(fā)展方式，從而真正實現(xiàn)交通運(yùn)輸又好又快可持續(xù)發(fā)展。
問：從宏觀發(fā)展的頂層設(shè)計的角度分析，《綜合交通網(wǎng)中長期發(fā)展規(guī)劃》的定位是什么？
答：盡管我國交通運(yùn)輸各種方式取得了長足發(fā)展，但長期以來，由于缺少一個用以指導(dǎo)我國綜合交通發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，使得各種運(yùn)輸方式間缺乏協(xié)調(diào)配合、有機(jī)銜接的機(jī)制，導(dǎo)致交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和管理很難做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、一體化運(yùn)作。比如，在幾種運(yùn)輸方式市場交叉的情況下，需要有一個綜合規(guī)劃的協(xié)調(diào)，使得在強(qiáng)調(diào)某一種運(yùn)輸方式發(fā)展的同時，不忽視另外幾種方式的作用。因此，編制我國綜合交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，用以指導(dǎo)各種運(yùn)輸方式優(yōu)化銜接，已成為綜合交通運(yùn)輸發(fā)展中急需解決的重要問題。
從發(fā)展戰(zhàn)略和宏觀經(jīng)濟(jì)考慮，我國的交通發(fā)展需要制定一個綜合交通戰(zhàn)略規(guī)劃，這是交通發(fā)展頂層設(shè)計的需要。頂層設(shè)計的框架包括四個主體，層次從高到低分別是：國家發(fā)展戰(zhàn)略（或國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展綱要），交通發(fā)展戰(zhàn)略，綜合交通發(fā)展規(guī)劃，各種運(yùn)輸方式發(fā)展規(guī)劃。其中，國家發(fā)展戰(zhàn)略是國家交通發(fā)展戰(zhàn)略制定的依據(jù)，指導(dǎo)國家的交通發(fā)展；交通發(fā)展戰(zhàn)略是交通領(lǐng)域最高層次的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)，是綜合交通發(fā)展規(guī)劃編制的依據(jù)和指導(dǎo)；綜合交通發(fā)展規(guī)劃包括綜合交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃和綜合交通系統(tǒng)規(guī)劃，它指導(dǎo)的是各種運(yùn)輸方式的規(guī)劃；各種運(yùn)輸方式的發(fā)展規(guī)劃是建設(shè)項目確定的依據(jù)，指導(dǎo)項目的實施。
綜合交通規(guī)劃包括這么幾個層次，首先是交通基礎(chǔ)設(shè)施，其次是流動設(shè)施，如運(yùn)輸裝備、運(yùn)載、裝卸工具、非基礎(chǔ)設(shè)施硬件，再次是運(yùn)營、管理、控制系統(tǒng)，其中交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)是最基本的。要解決綜合交通發(fā)展問題，首先要解決交通基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)調(diào)發(fā)展問題，也就是要編制好綜合交通網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃。
問：《綜合交通網(wǎng)中長期發(fā)展規(guī)劃》的編制具有開創(chuàng)性，在規(guī)劃編制過程中貫徹了那些理念？
答：作為國內(nèi)首個《綜合交通網(wǎng)中長期發(fā)展規(guī)劃》，我們在進(jìn)行該規(guī)劃的編制及相關(guān)專題研究時，貫徹了理論與實踐相結(jié)合和綜合發(fā)展的理念。
第一，我們始終將規(guī)劃編制理論及學(xué)術(shù)思想同我國交通發(fā)展實踐相結(jié)合，并用以指導(dǎo)和解決我國綜合交通發(fā)展問題。研究編制規(guī)劃的四年里，在形成適合我國特色規(guī)劃理論的基礎(chǔ)上，我們始終按照全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)要求，緊密結(jié)合我國資源環(huán)境日益緊迫約束的實際，既有綜合交通發(fā)展理論作指導(dǎo)，又吸納了近年來我們在開展交通戰(zhàn)略研究、交通專項發(fā)展規(guī)劃編制、交通重大課題研究過程中獲取的有益的理論，并與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際需要相結(jié)合，力求以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、優(yōu)化銜接為著力點，以構(gòu)建便捷、通暢、高效、安全的一體化交通運(yùn)輸系統(tǒng)為目標(biāo)，實現(xiàn)理論與實踐的統(tǒng)一，達(dá)到戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性和可操作性的一致。
第二，我們始終注重將綜合交通發(fā)展理念貫穿編制規(guī)劃的全過程。綜合交通發(fā)展的核心問題，是如何處理好各種運(yùn)輸方式在可替代的市場份額中進(jìn)行優(yōu)化比選和運(yùn)輸系統(tǒng)的一體化問題。要做到這一點，明確可供各種運(yùn)輸方式進(jìn)行比選的基礎(chǔ)平臺和一體化運(yùn)輸系統(tǒng)的著眼點是非常重要的。本規(guī)劃正是從這一理念出發(fā)，首次提出的由運(yùn)輸走廊構(gòu)成的綜合運(yùn)輸大通道和由節(jié)點城市組成的綜合交通樞紐作為比選和銜接的切入點，按照綜合交通發(fā)展的理念，通過總量控制、優(yōu)化結(jié)構(gòu)和一體化銜接，有效地從理論和實踐上解決這一難題。以此布局的方式優(yōu)化和系統(tǒng)銜接為基礎(chǔ)，促進(jìn)各種運(yùn)輸方式按照其技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征進(jìn)行合理布局、分工協(xié)作和優(yōu)勢互補(bǔ)的規(guī)劃編制理念，大大提升論證各規(guī)劃編制的綜合效應(yīng)，促使各種運(yùn)輸方式在物理和邏輯上形成有機(jī)結(jié)合體，從局部優(yōu)化到整體優(yōu)化，實現(xiàn)交通運(yùn)輸?shù)慕M合效率和整體效益。
問：《綜合交通網(wǎng)中長期發(fā)展規(guī)劃》經(jīng)歷了怎樣的編制過程？
答：《綜合交通網(wǎng)中長期發(fā)展規(guī)劃》的編制過程大致可以分為四個階段，時間跨越近四年。制定規(guī)劃的過程也是統(tǒng)一認(rèn)識的過程，統(tǒng)一各種運(yùn)輸方式規(guī)劃編制實施者的認(rèn)識，統(tǒng)一各種運(yùn)輸方式研究者的認(rèn)識。
第一階段：前期研究階段。2003年以來，結(jié)合“十一五”和中長期發(fā)展重大問題研究，我們委托中國工程院、清華大學(xué)等單位開展了綜合交通網(wǎng)規(guī)劃的理論方法等基礎(chǔ)研究，并結(jié)合中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃、國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃、民航機(jī)場布局規(guī)劃，以及長江三角洲、珠江三角洲和渤海灣三區(qū)域城際軌道交通和沿海港口建設(shè)規(guī)劃的編制和論證工作，對綜合交通網(wǎng)規(guī)劃所涉及的主要問題進(jìn)行了系統(tǒng)研究，與此同時，我們還開展了綜合交通發(fā)展戰(zhàn)略研究，以指導(dǎo)綜合交通網(wǎng)規(guī)劃的研究和編制工作。
第二階段：綜合交通網(wǎng)專項課題研究階段。從2004年開始我們組織鐵道、交通、民航等部門和有關(guān)研究單位進(jìn)行多項專題研究，并編制綜合交通網(wǎng)規(guī)劃研究報告，多次召開不同層次、不同方面的專家研討會和全國性交通系統(tǒng)會議，廣泛聽取經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)＜摇⒛茉唇煌ㄆ髽I(yè)、科研院校和國務(wù)院有關(guān)部門的意見，廣泛征求各地意見。
第三階段：綜合交通網(wǎng)規(guī)劃編制階段。在2004年底形成初稿后，我們組織了專家論證會，并多次與有關(guān)部門溝通協(xié)商，對規(guī)劃稿進(jìn)行修改完善，2005年先后召開三個片區(qū)會和全國交通系統(tǒng)會議，進(jìn)一步聽取各方面意見。
第四階段：與相關(guān)規(guī)劃銜接、專家評審和規(guī)劃報批階段。綜合交通網(wǎng)規(guī)劃基本定稿后，我們與國家中長期發(fā)展規(guī)劃、能源和工業(yè)規(guī)劃、各交通專項規(guī)劃進(jìn)行了充分銜接，并書面征求鐵道、交通、民航、國土、環(huán)保、建設(shè)、總后等部門意見。2006年12月，我們再次組織召開專家評審會。根據(jù)部門和專家意見，對規(guī)劃稿進(jìn)一步作了修改，最終形成綜合交通網(wǎng)規(guī)劃上報方案，并于2007年4月上報國務(wù)院審批。2007年10月，國務(wù)院常務(wù)會議審議并原則通過了《綜合交通網(wǎng)中長期發(fā)展規(guī)劃》。
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