瞄準(zhǔn)“十二五”規(guī)劃文本
在肖金成看來，編制區(qū)域規(guī)劃是為了促進(jìn)區(qū)域科學(xué)發(fā)展，吸取過去盲目發(fā)展，不受限制，村村冒煙，想在哪里發(fā)展就在哪里發(fā)展的教訓(xùn)。為了更好地實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，跨省區(qū)市的區(qū)域規(guī)劃應(yīng)該由國家來編制。事實(shí)上，2005年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)意見》，其中一個(gè)內(nèi)容明確表示加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃的編制，國家主要編制的范圍是“跨省區(qū)的規(guī)劃，重點(diǎn)城市群的規(guī)劃和重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)的規(guī)劃”。
“有人認(rèn)為搞這么多規(guī)劃，都是重點(diǎn)，不就沒有重點(diǎn)了嗎實(shí)際規(guī)劃既有發(fā)展的內(nèi)容，也有約束的指標(biāo)，是為了科學(xué)合理地發(fā)展?！闭窃谶@個(gè)意義上，肖金成認(rèn)為，“‘十二五’應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)區(qū)域規(guī)劃，而且多比少好，最好是全覆蓋?！?/p>
值得注意的傾向是，“各地區(qū)在中央做‘工作’，都意在進(jìn)入國家戰(zhàn)略規(guī)劃文本。”陸大道提醒說。
這其中的原因在于“區(qū)域規(guī)劃反映各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)要求。各地希望這種要求可以通過規(guī)劃經(jīng)由國家審批之后，進(jìn)入全國‘十二五’規(guī)劃的文本，成為所謂‘國家戰(zhàn)略’的一部分”。陸大道說。
“什么是國家戰(zhàn)略”陸大道說，“是這一地區(qū)的發(fā)展在全國大范圍內(nèi)具有重要的引領(lǐng)作用，包括大的支撐作用?，F(xiàn)在的問題是，在各地區(qū)的要求下，把不是國家戰(zhàn)略的地區(qū)也搞成國家戰(zhàn)略地區(qū)了。”
“一些經(jīng)濟(jì)區(qū)域在地區(qū)有重要意義，但其產(chǎn)業(yè)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)實(shí)力，在全國來說，談不上有重要的國家戰(zhàn)略意義，比如長株潭地區(qū)、中原城市群、蘇北沿海經(jīng)濟(jì)帶等，應(yīng)該說對本省具有重要意義。還有的區(qū)域內(nèi)的一些產(chǎn)業(yè)比如石油化工、制造業(yè)在全國有意義，與國家戰(zhàn)略地區(qū)的產(chǎn)業(yè)有協(xié)作關(guān)系，但是不見得能發(fā)揮大范圍的引領(lǐng)作用”。在陸大道看來，“現(xiàn)在各地區(qū)提出的國家戰(zhàn)略區(qū)域，在各地區(qū)是重點(diǎn)，具有區(qū)域性的戰(zhàn)略意義，但是不具有全國性的戰(zhàn)略意義。”
“現(xiàn)在的問題是，一些地區(qū)相互攀比，搞規(guī)劃，通過溝通，做工作，希望發(fā)改委組織編制區(qū)域規(guī)劃，再由國務(wù)院批準(zhǔn)通過。有的已經(jīng)批了，有的地區(qū)還在向中央政府要求編制區(qū)域規(guī)劃，進(jìn)入國家戰(zhàn)略。”陸大道指出，“從全國來說，大家都是戰(zhàn)略重點(diǎn)怎么行戰(zhàn)略重點(diǎn)應(yīng)該是有標(biāo)準(zhǔn)的?！?/p>
在國家“十一五”規(guī)劃中，天津?yàn)I海新區(qū)、黃河三角洲生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、曹妃甸工業(yè)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)被納入?！皬摹晃濉膶?shí)施過程中，一些地方認(rèn)為這是特別重要的‘砝碼’，所以提早籌劃把發(fā)展目標(biāo)凝煉形成規(guī)劃，希望納入國家‘十二五’規(guī)劃中，以謀求有更大發(fā)展?！蓖瑫r(shí)，陸大道認(rèn)為，“發(fā)改委5年前就開始編制長三角和京津冀區(qū)域規(guī)劃，對全國其他地區(qū)有一定示范效應(yīng)。一些地方感覺納入國家目標(biāo)，地位就會(huì)上升。在這種背景下，懷揣著進(jìn)入國家戰(zhàn)略夢想的區(qū)域規(guī)劃就紛紛出爐了?！?/p>
“如果把上述規(guī)劃都列入國家‘十二五’規(guī)劃文本，并列起來都成為國家戰(zhàn)略重點(diǎn)，就顯出較多的不協(xié)調(diào)，不能準(zhǔn)確而科學(xué)地體現(xiàn)今后一個(gè)時(shí)期全國發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)。”作為國家規(guī)劃專家委員會(huì)成員，陸大道認(rèn)為，不宜將各地區(qū)已經(jīng)得到批準(zhǔn)或者正在組織編制的規(guī)劃區(qū)域都寫進(jìn)國家“十二五”規(guī)劃中。
利益博弈
如果說上述“戰(zhàn)略地位”之爭，來自區(qū)域的外部，實(shí)際在區(qū)域內(nèi)部更不平靜。以長三角地區(qū)為例，上海要建設(shè)世界航運(yùn)中心和集裝箱樞紐港，寧波憑借優(yōu)良的深水港也要發(fā)展同樣的目標(biāo)，而江蘇沿海也在布局大量的港口。競爭已經(jīng)很激烈了。
正因?yàn)榇耍そ鸪山榻B，“在‘十一五’規(guī)劃時(shí)提出，加強(qiáng)國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的編制，要用五年時(shí)間而不是一年時(shí)間進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃的試點(diǎn)。當(dāng)時(shí)提出京津冀、長三角、成渝、東北四個(gè)跨省區(qū)的區(qū)域規(guī)劃的試點(diǎn)。結(jié)果，東北因?yàn)樵诖酥皷|北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略部署了大量前期工作，而且在國務(wù)院東北辦組織協(xié)調(diào)下，用一年時(shí)間完成了。其他的則沒有那么順利⊥觀上利益有沖突，認(rèn)識就很難一致?！?/p>
“我知道的情況是，長三角和京津冀一直在緊鑼密鼓地修改。”肖金成說，“實(shí)際上，京津冀地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)落差比較大，很難對接。比如北京服務(wù)業(yè)本可以覆蓋河北，但由于要價(jià)高，河北要不起。另一方面，一些行業(yè)的競爭大于合作，例如港口建設(shè)。各省市都不愿意放棄高端港口業(yè)務(wù)，同時(shí)低端也不愿意失去，所以我們看到，天津港不愿放手散貨業(yè)務(wù)，黃驊港給自己定位為綜合港，而且協(xié)調(diào)起來難度不小?！?/p>
“長三角地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚，城鎮(zhèn)體系完整，一體化發(fā)展基礎(chǔ)較好。實(shí)際上規(guī)劃主要是合作和分工的問題。明確上海的功能，杭州、蘇州、無錫、寧波等城市的功能以及產(chǎn)業(yè)的布局；另一方面由于生態(tài)比較脆弱，面臨如何處理發(fā)展與保護(hù)的矛盾。
但是，陸大道認(rèn)為，盡管在此之前長三角地區(qū)就有城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)、市長聯(lián)席會(huì)議，但實(shí)際上很難具有協(xié)調(diào)作用。
如何協(xié)調(diào)各方的利益，保障規(guī)劃順利實(shí)施，肖金成認(rèn)為，從產(chǎn)業(yè)來看，更多地要靠市場、靠成本，比如土地的成本。不能人為設(shè)置門檻壁壘，不能用行政的手段阻斷生產(chǎn)要素的跨地區(qū)自由流動(dòng)。
“規(guī)劃如何落實(shí)，如何協(xié)調(diào)各方利益，這對區(qū)域規(guī)劃來說是繞不開的話題，也是難題，不可能在一個(gè)規(guī)劃里制定得很詳盡?！痹谛そ鸪煽磥?，規(guī)劃的形成有兩種方式，一是各方統(tǒng)一認(rèn)識，各自都讓步；另一種就是規(guī)劃虛化，體現(xiàn)出來就是比較多的“大力加強(qiáng)”之類的語言。
長三角區(qū)域規(guī)劃權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整涉及尚少，更大意義在于強(qiáng)調(diào)長三角城市群的國際地位。陸大道說，“從中央政府來看，也不愿意為了規(guī)劃的實(shí)施設(shè)置一個(gè)專門機(jī)構(gòu)。會(huì)強(qiáng)調(diào)行業(yè)的協(xié)調(diào)，中央各部門的協(xié)調(diào)。”
陸大道的希望是，“為了實(shí)現(xiàn)長三角地區(qū)的一體化發(fā)展，各有關(guān)城市需要逐步進(jìn)行(基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè))管理權(quán)限的調(diào)整∩以考慮由兩省一市有關(guān)部門組成一個(gè)協(xié)調(diào)咨詢委員會(huì)，下設(shè)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)?！钡?，陸大道擔(dān)心，一些中央部門可能會(huì)認(rèn)為此舉削弱了他們的權(quán)力。
國土資源部規(guī)劃司司長董祚繼認(rèn)為，區(qū)域規(guī)劃的產(chǎn)生彌補(bǔ)了行政區(qū)規(guī)劃的不足，可以有效解決諸如地域經(jīng)濟(jì)分工與協(xié)作、基礎(chǔ)設(shè)施共享資源等要素合理流動(dòng)、環(huán)境保護(hù)合作等問題，防止產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)效率低下，資源浪費(fèi)環(huán)境污染等外部性問題。但由于區(qū)域規(guī)劃在我國還是新生事物，撇開流域水利規(guī)劃不論，規(guī)劃的編制和實(shí)施還有待深入研究，特別是需要?jiǎng)?chuàng)新規(guī)劃實(shí)施的工具，包括體制機(jī)制手段等。
從西方市場經(jīng)濟(jì)國家來看，區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施屬于府際合作的重要內(nèi)容，董祚繼介紹：主要有三種方式：
一是，由上級政府出面，組建專門的區(qū)域規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)規(guī)劃的組織實(shí)施；
二是由區(qū)域內(nèi)的同級政府之間簽訂合作協(xié)議，明確各方的權(quán)利義務(wù)，保障規(guī)劃的實(shí)施；
三是由上級政府通過投資稅收補(bǔ)助等手段，結(jié)合立法、行政管制檢測評估等措施，推進(jìn)規(guī)劃的實(shí)施。
在董祚繼看來，就我國最近出臺(tái)的區(qū)域規(guī)劃來說，目前第一和第二種方式未見考慮，第三種方式還需要各種配套措施跟進(jìn)，否則規(guī)劃的實(shí)際效果就要打折扣。
|
