土地硬約束
由于目前出臺(tái)的包括長(zhǎng)三角在內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃，主要定位在發(fā)展戰(zhàn)略和政策規(guī)劃層面，因此，與區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)的土地利用總體規(guī)劃的銜接還只在戰(zhàn)略和政策層面。董祚繼建議，以已審批的區(qū)域規(guī)劃為基礎(chǔ)，進(jìn)一步編制區(qū)域國(guó)土規(guī)劃或區(qū)域土地利用總體規(guī)劃，將區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想和政策意圖落實(shí)到國(guó)土空間，并通過一系列剛性的土地管制手段予以實(shí)施。
區(qū)域內(nèi)行政區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，不像土地利用規(guī)劃是一種硬約束，更多具有指導(dǎo)性，在現(xiàn)行的規(guī)劃體制、財(cái)政體制、政治體制下，很難貫徹執(zhí)行。董祚繼認(rèn)為，由于土地利用規(guī)劃規(guī)定下一層次的規(guī)劃必須服從上一級(jí)，所以下一步如果能夠編制土地區(qū)域利用總體規(guī)劃的話，首先銜接發(fā)展規(guī)劃，其次，在區(qū)域土地規(guī)劃編制過程中充分征求各行政區(qū)意見，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各行政區(qū)各類土地的利用，再次是在區(qū)域土地規(guī)劃的控制和指導(dǎo)下，編制行政區(qū)土地規(guī)劃，確保二者銜接一致。土地審批以行政區(qū)土地規(guī)劃為依據(jù)。這樣做不違反現(xiàn)行土地管理法律規(guī)定，有利于發(fā)揮行政管理的效率優(yōu)勢(shì)。
具體到長(zhǎng)三角區(qū)域土地利用總體規(guī)劃的編制，董祚繼表示，會(huì)先做資源環(huán)境生產(chǎn)能力評(píng)價(jià)。比如環(huán)太湖區(qū)域那些項(xiàng)目不能上，港口碼頭的合理精確布局等。從土地利用年度計(jì)劃來看，會(huì)有差別化政策，對(duì)東部集約利用要求高，通過控制供應(yīng)量來提高土地成本。對(duì)重點(diǎn)城市上海、南京、杭州、寧波等，用地規(guī)模嚴(yán)格控制，會(huì)更嚴(yán)格一些，但是增減掛鉤的指標(biāo)會(huì)適當(dāng)多一些，促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，內(nèi)涵式發(fā)展。
隨著區(qū)域規(guī)劃的逐漸編制，肖金成認(rèn)為，“十二五”期間，應(yīng)該是把跨省區(qū)規(guī)劃作為重點(diǎn)，和國(guó)土規(guī)劃結(jié)合起來編制。
在“十一五”規(guī)劃前期研究的時(shí)候，專家們就提出“十二五”應(yīng)該加強(qiáng)國(guó)土規(guī)劃。但是，肖金成指出，由于國(guó)土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃應(yīng)該是什么關(guān)系，和主體功能區(qū)規(guī)劃又如何協(xié)調(diào)，誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)誰(shuí)，誰(shuí)是依據(jù)等問題沒有解決而進(jìn)展緩慢。
據(jù)董祚繼介紹，目前國(guó)土規(guī)劃正在改變編制方式，由發(fā)改委和國(guó)土部共同牽頭，環(huán)保部、住建部、財(cái)政部等參與，明年全國(guó)的國(guó)土規(guī)劃大綱即可出臺(tái)。對(duì)國(guó)家層面的重點(diǎn)區(qū)域，在與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃做好銜接的基礎(chǔ)上作出區(qū)域的國(guó)土規(guī)劃，構(gòu)成全國(guó)最高的國(guó)土規(guī)劃。在此之下是大的區(qū)域國(guó)土規(guī)劃，省區(qū)市的規(guī)劃，一些內(nèi)部重點(diǎn)區(qū)域的國(guó)土規(guī)劃。再之下就是土地利用規(guī)劃，這時(shí)土地利用規(guī)劃的依據(jù)會(huì)更充分?！岸壳?，我們是一級(jí)級(jí)往下分解的，被詬病為分指標(biāo)的規(guī)劃。”董祚繼說。
對(duì)于“十一五”期間倍受關(guān)注的主體功能區(qū)規(guī)劃，陸大道認(rèn)為，在國(guó)土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃缺失的情況下，功能區(qū)規(guī)劃是非常必要的。但全國(guó)功能區(qū)劃分及其全體功能的確定在開始階段應(yīng)該是框架性的。如果一開始就要求將劃分指標(biāo)體系制定得十分完善，操作起來依靠計(jì)算機(jī)就自動(dòng)進(jìn)行區(qū)域的劃分和進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，短期內(nèi)會(huì)難以做出方案并得到有效實(shí)施。(記者 唐敏)
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