十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議政府工作報(bào)告學(xué)習(xí)問(wèn)答
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55.如何積極推進(jìn)農(nóng)村改革？
目前農(nóng)業(yè)仍是“四化同步”的短腿，農(nóng)村還是全面建成小康社會(huì)的短板，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，亟需通過(guò)深化農(nóng)村改革，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展注入新的動(dòng)力和活力。十八屆三中全會(huì)決定提出了健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制的重大舉措，2014年中央一號(hào)文件對(duì)農(nóng)村改革作出了全面部署，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)要積極推進(jìn)農(nóng)村改革，我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)，堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，堅(jiān)持因地制宜、循序漸進(jìn)，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，堅(jiān)持尊重基層和群眾首創(chuàng)精神，力求在體制機(jī)制創(chuàng)新上取得新突破，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展上取得新成就，在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)上取得新進(jìn)展。重點(diǎn)是抓好以下幾個(gè)方面：
一、深化農(nóng)村土地制度改革
土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度。農(nóng)村土地制度改革涉及的主體和包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜，必須在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制、堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度、堅(jiān)持保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的前提下，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。一要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變。我國(guó)農(nóng)村土地承包關(guān)系總體是穩(wěn)定的，但一些地方也存在承包期內(nèi)隨意調(diào)地、土地流轉(zhuǎn)不暢和糾紛多發(fā)等問(wèn)題，不利于發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)和建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。要加快推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”。同時(shí)，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。二要完善農(nóng)村宅基地管理制度?，F(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理制度對(duì)確保農(nóng)民住有所居發(fā)揮了重要作用，但也存在宅基地取得困難、違規(guī)現(xiàn)象點(diǎn)多面廣、退出機(jī)制不健全等突出問(wèn)題。要改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。同時(shí)由于農(nóng)村宅基地制度改革的復(fù)雜性和敏感性，要慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步深入。三要加快推進(jìn)征地制度改革。長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村集體土地和城鎮(zhèn)國(guó)有土地所有權(quán)地位的不對(duì)等，不僅導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)渠道受阻，而且在實(shí)踐中還引發(fā)了一系列社會(huì)矛盾。要在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。同時(shí)，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)；改變對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償辦法，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制；建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，確保被征地農(nóng)民長(zhǎng)期受益。
二、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系
隨著農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量外出務(wù)工經(jīng)商和農(nóng)民純收入中來(lái)自農(nóng)業(yè)的比重逐步下降，“誰(shuí)來(lái)種地”、“怎么種地”問(wèn)題日漸突出。必須在堅(jiān)持農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位的同時(shí)，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。一要發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。規(guī)模經(jīng)營(yíng)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向和重要標(biāo)志。要加快健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，完善縣鄉(xiāng)村三級(jí)服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)。但土地流轉(zhuǎn)速度不是越快越好，經(jīng)營(yíng)規(guī)模也不是越大越好。土地流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持依法自愿有償原則，確保不損害農(nóng)民利益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)要與工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平相適應(yīng)。二要扶持發(fā)展新型經(jīng)營(yíng)主體。農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要力量，要在財(cái)政補(bǔ)貼、用地指標(biāo)、金融支持、稅收優(yōu)惠、人員培訓(xùn)等方面進(jìn)一步予以傾斜。支持有條件的小規(guī)模農(nóng)戶發(fā)展成為專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)，加大對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民的教育培訓(xùn)力度。鼓勵(lì)發(fā)展專業(yè)合作、股份合作等農(nóng)民合作社，允許財(cái)政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的合作社，允許財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)，允許合作社開(kāi)展信用合作。鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，推動(dòng)企業(yè)與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。三要健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)加社會(huì)化服務(wù)是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要途徑。要大力發(fā)展主體多元、形式多樣、競(jìng)爭(zhēng)充分的社會(huì)化服務(wù)，支持各類服務(wù)組織為農(nóng)民提供便利服務(wù)。穩(wěn)定農(nóng)業(yè)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，健全經(jīng)費(fèi)保障、績(jī)效考核激勵(lì)機(jī)制。創(chuàng)新公益性服務(wù)供給機(jī)制，通過(guò)政府購(gòu)買等方式，支持具有資質(zhì)的經(jīng)營(yíng)性服務(wù)組織從事農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)。
三、完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制
以最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策為主要內(nèi)容的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控體系，對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收發(fā)揮了重要作用，但隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本持續(xù)上升和越來(lái)越多的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格開(kāi)始高于國(guó)際市場(chǎng)，現(xiàn)行調(diào)控方式面臨重大挑戰(zhàn)。若不繼續(xù)提高收購(gòu)價(jià)格，必然影響農(nóng)民積極性和生產(chǎn)發(fā)展，而繼續(xù)提高收購(gòu)價(jià)格，必然進(jìn)一步加大進(jìn)口壓力，使得政府收儲(chǔ)數(shù)量更多、庫(kù)存壓力更大、財(cái)政負(fù)擔(dān)更重。必須完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，注重發(fā)揮市場(chǎng)形成價(jià)格作用。一方面，要探索建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度。政府事先在綜合考慮成本、收益、供求等因素基礎(chǔ)上確定農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)補(bǔ)貼低收入消費(fèi)者，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)按差價(jià)補(bǔ)貼生產(chǎn)者，一般情況下不再直接入市收購(gòu)，讓價(jià)格主要由市場(chǎng)決定。這涉及農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷各個(gè)環(huán)節(jié)和相關(guān)制度調(diào)整，操作難度大。鑒于大豆和棉花目前市場(chǎng)矛盾比較突出、生產(chǎn)區(qū)域集中、風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)可控，2014年先啟動(dòng)?xùn)|北和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再逐步推開(kāi)。另一方面，要健全農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)調(diào)控制度。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格一頭是生產(chǎn)者一頭是消費(fèi)者，兩頭都是大民生。必須綜合運(yùn)用儲(chǔ)備吞吐、進(jìn)出口調(diào)節(jié)等手段，合理確定不同農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)調(diào)控區(qū)間，保障重要農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)基本穩(wěn)定。要科學(xué)確定重要農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備功能和規(guī)模，強(qiáng)化地方尤其是主銷區(qū)的儲(chǔ)備責(zé)任，優(yōu)化區(qū)域布局和品種結(jié)構(gòu)；完善中央儲(chǔ)備糧管理體制，鼓勵(lì)符合條件的多元化市場(chǎng)主體參與大宗農(nóng)產(chǎn)品政策性收儲(chǔ)。要研究制定重要農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易戰(zhàn)略，加快農(nóng)業(yè)走出去步伐，充分利用國(guó)際市場(chǎng)和資源，同時(shí)合理把握進(jìn)出口的時(shí)機(jī)、節(jié)奏和力度，避免沖擊國(guó)內(nèi)生產(chǎn)和引發(fā)市場(chǎng)過(guò)度波動(dòng)。
四、統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村其他各項(xiàng)改革
改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，整合和統(tǒng)籌使用涉農(nóng)資金，改革農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目審批制度和管理辦法，加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制。深化農(nóng)業(yè)科技體制改革，建立以企業(yè)為主的育種創(chuàng)新體系。探索農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)新機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。創(chuàng)新農(nóng)村金融制度，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”職責(zé)，積極發(fā)展村鎮(zhèn)銀行，培育新型農(nóng)村合作金融組織；加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持力度，鼓勵(lì)開(kāi)展互助合作保險(xiǎn)，建立大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，探索農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)。穩(wěn)定和完善草原承包經(jīng)營(yíng)制度，完善集體林權(quán)制度改革，健全國(guó)有林區(qū)經(jīng)營(yíng)管理體制，完善森林、草原、濕地、水土保持等生態(tài)補(bǔ)償制度，加快供銷合作社改革發(fā)展。加快戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，全面實(shí)行流動(dòng)人口居住證制度，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。創(chuàng)新扶貧開(kāi)發(fā)工作機(jī)制，改革貧困縣考核辦法，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧。加強(qiáng)農(nóng)村基層黨的建設(shè)，健全基層民主制度，推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，不斷改善鄉(xiāng)村治理。（李攀輝）
56.如何創(chuàng)新扶貧開(kāi)發(fā)方式？
改革開(kāi)放特別是新世紀(jì)以來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)取得了舉世矚目的成就，貧困人口數(shù)量大幅減少，貧困地區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件明顯改善，走出了一條中國(guó)特色扶貧開(kāi)發(fā)道路。但也應(yīng)清醒看到，目前全國(guó)扶貧對(duì)象規(guī)模依然很大，貧困地區(qū)農(nóng)民人均收入不到全國(guó)平均水平的2/3，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)文化事業(yè)仍嚴(yán)重滯后，已經(jīng)解決溫飽的群眾因?yàn)?zāi)、因病返貧問(wèn)題突出。同時(shí)，貧困地區(qū)大多生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災(zāi)害頻發(fā)，生存條件艱苦，人口受教育程度低，貧困問(wèn)題呈現(xiàn)區(qū)域性、綜合性特征。
全面建成小康社會(huì)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，特別是在貧困地區(qū)。要從戰(zhàn)略和全局出發(fā)，把扶貧開(kāi)發(fā)作為關(guān)乎我們黨和國(guó)家政治方向、根本制度和發(fā)展道路的大事，作為全面建成小康社會(huì)的重點(diǎn)、難點(diǎn)和著力點(diǎn)，擺到更加突出的位置，加快貧困群眾脫貧致富、貧困地區(qū)全面建成小康社會(huì)步伐，確保實(shí)現(xiàn)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020年）》提出的奮斗目標(biāo)。
當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的扶貧開(kāi)發(fā)工作，啃的是“硬骨頭”，趟的是“深水區(qū)”，打的是“攻堅(jiān)戰(zhàn)”，我們要繼續(xù)向貧困宣戰(zhàn)，決不讓貧困代代相傳。要充分認(rèn)識(shí)扶貧開(kāi)發(fā)的長(zhǎng)期性、艱巨性、復(fù)雜性，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，通過(guò)改革創(chuàng)新，形成更加協(xié)調(diào)、更有效率、更可持續(xù)的扶貧開(kāi)發(fā)新體制、新機(jī)制，以更加有力的措施、更加有效的組織、更加堅(jiān)韌的毅力，扎實(shí)推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)工作。
要加快推進(jìn)集中連片特殊困難地區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅(jiān)。打好扶貧開(kāi)發(fā)的攻堅(jiān)戰(zhàn)，要把集中連片特困地區(qū)作為主戰(zhàn)場(chǎng)，國(guó)家扶貧資金和政策向這些地區(qū)傾斜，努力提升貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)水平，積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，通過(guò)區(qū)域整體開(kāi)發(fā)，創(chuàng)造有利于“造血式”扶貧的大環(huán)境。加快落實(shí)集中連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃，建立規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估制度，確保任務(wù)舉措和工程項(xiàng)目得到落實(shí)。把扶貧規(guī)劃、城鎮(zhèn)化規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃統(tǒng)籌起來(lái)，加快發(fā)展中西部交通設(shè)施特別是鐵路，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和脫貧致富。拓寬扶貧開(kāi)發(fā)工作思路和視野，結(jié)合國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體戰(zhàn)略，因地制宜，多措并舉。對(duì)于自然條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、群眾搬遷愿望強(qiáng)烈的地方，要切實(shí)保護(hù)好環(huán)境，探索生態(tài)移民、退耕還林、發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的新路子。對(duì)于有開(kāi)發(fā)條件的地方，宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜牧則牧、宜培訓(xùn)轉(zhuǎn)移則培訓(xùn)轉(zhuǎn)移，提高開(kāi)發(fā)式扶貧成效。
要?jiǎng)?chuàng)新扶貧開(kāi)發(fā)工作機(jī)制。一是改進(jìn)貧困縣考核機(jī)制。利用好考核這個(gè)指揮棒，從主要考核GDP轉(zhuǎn)向主要考核扶貧開(kāi)發(fā)工作成效，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數(shù)量作為考核評(píng)價(jià)的主要指標(biāo)，促進(jìn)貧困縣干部特別是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)把主要精力放在扶貧開(kāi)發(fā)上。二是建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。要切實(shí)摸清誰(shuí)是貧困人口、貧困程度如何、為何貧困、怎樣脫貧、誰(shuí)來(lái)幫扶，然后逐戶建檔立卡，因戶施策，做到精準(zhǔn)化識(shí)別、針對(duì)性扶持、動(dòng)態(tài)化管理，扶真貧、真扶貧，把“大水漫灌”變成“滴灌”，既節(jié)約資源，又確保扶貧到村到戶。三是健全干部駐村幫扶機(jī)制。發(fā)揮駐村幫扶干部牽線搭橋、引資引智、參與管理等作用，把資金、技術(shù)、信息、人才等稀缺資源輸送進(jìn)去，增強(qiáng)貧困村的發(fā)展活力和動(dòng)力。把駐村幫扶的成效和扶貧單位、駐村干部的政績(jī)考核結(jié)合起來(lái)，建立激勵(lì)機(jī)制，落實(shí)保障措施，實(shí)現(xiàn)駐村幫扶工作長(zhǎng)期化、制度化。四是改革財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制。簡(jiǎn)化資金撥付流程，項(xiàng)目審批權(quán)限原則上下放到縣。以扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃和重大扶貧項(xiàng)目為平臺(tái)，整合扶貧和相關(guān)涉農(nóng)資金。把資金分配與工作考核、資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果相結(jié)合，探索以獎(jiǎng)代補(bǔ)等競(jìng)爭(zhēng)性分配辦法。向社會(huì)公示扶貧項(xiàng)目，逐步引入社會(huì)力量參與監(jiān)督，讓公共資金在陽(yáng)光下運(yùn)行。依法嚴(yán)管扶貧資金，對(duì)貪污侵占挪用等違法違規(guī)行為要嚴(yán)肅處理。五是完善金融服務(wù)機(jī)制。發(fā)揮政策性金融機(jī)構(gòu)導(dǎo)向作用，重點(diǎn)支持貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。引導(dǎo)和鼓勵(lì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)增加對(duì)貧困地區(qū)的信貸投放和保險(xiǎn)覆蓋。在有效管控風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，積極扶持貧困地區(qū)合作性金融發(fā)展，發(fā)揮其貼近農(nóng)民、靈活多樣的優(yōu)勢(shì)。進(jìn)一步推廣小額信用貸款，推進(jìn)農(nóng)村青年創(chuàng)業(yè)小額貸款和婦女小額擔(dān)保貸款工作。六是創(chuàng)新社會(huì)參與機(jī)制。弘揚(yáng)中華民族扶貧濟(jì)困、樂(lè)善好施的傳統(tǒng)美德，廣泛動(dòng)員各類企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人以多種形式幫扶農(nóng)村困難群眾。建立有效的協(xié)調(diào)協(xié)作和監(jiān)管機(jī)制，確保善款能直接用于扶貧對(duì)象，維護(hù)社會(huì)扶貧良好信譽(yù)。每5年以國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組名義進(jìn)行一次社會(huì)扶貧表彰，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心扶貧、支持扶貧的良好氛圍。
要組織實(shí)施好扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)工作。在繼續(xù)做好整村推進(jìn)、易地扶貧搬遷、以工代賑、就業(yè)促進(jìn)、生態(tài)建設(shè)等工作基礎(chǔ)上，抓好10項(xiàng)重點(diǎn)工作。一是村級(jí)道路暢通工作，到2020年實(shí)現(xiàn)具備條件的建制村通瀝青、水泥路和通班車。二是飲水安全工作，到2015年解決《全國(guó)農(nóng)村飲水安全工程“十二五”規(guī)劃》內(nèi)貧困地區(qū)剩余的農(nóng)村居民和學(xué)校師生飲水安全問(wèn)題，到2020年進(jìn)一步提高農(nóng)村飲水安全保障程度和自來(lái)水普及率。三是農(nóng)村電力保障工作，到2015年全面解決無(wú)電人口用電問(wèn)題。四是危房改造工作，到2020年完成貧困地區(qū)存量農(nóng)村危房改造任務(wù)，解決貧困農(nóng)戶住房安全問(wèn)題。五是特色產(chǎn)業(yè)增收工作，到2020年貧困地區(qū)初步構(gòu)建特色支柱產(chǎn)業(yè)體系。六是鄉(xiāng)村旅游扶貧工作，到2020年扶持約6000個(gè)貧困村開(kāi)展鄉(xiāng)村旅游，帶動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)。七是教育扶貧工作，到2020年貧困地區(qū)基本普及學(xué)前教育，義務(wù)教育水平進(jìn)一步提高，普及高中階段教育，基礎(chǔ)教育辦學(xué)質(zhì)量有較大提升，職業(yè)教育體系更加完善，教育培訓(xùn)就業(yè)銜接更加緊密。八是衛(wèi)生和計(jì)劃生育工作，到2020年貧困地區(qū)群眾獲得的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)更加均等，服務(wù)水平進(jìn)一步提高，低生育水平持續(xù)穩(wěn)定，逐步實(shí)現(xiàn)人口均衡發(fā)展。九是文化建設(shè)工作，到2020年全面實(shí)現(xiàn)廣播電視戶戶通。十是貧困村信息化工作，到2020年自然村基本實(shí)現(xiàn)通寬帶。通過(guò)實(shí)施好這些重點(diǎn)工作，不斷提高扶貧開(kāi)發(fā)質(zhì)量和水平。
要舉全黨全社會(huì)之力推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)，實(shí)行最廣泛的社會(huì)動(dòng)員。扶貧開(kāi)發(fā)要充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)，全黨動(dòng)手、全國(guó)動(dòng)員、全社會(huì)參與，匯聚各方資源，采取綜合舉措，形成強(qiáng)大合力。各級(jí)黨委政府，特別是革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部，要把扶貧開(kāi)發(fā)作為首要任務(wù)，各級(jí)財(cái)政要加大對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)的支持力度，形成有利于貧困地區(qū)和扶貧對(duì)象加快發(fā)展的扶貧戰(zhàn)略和政策體系。扶貧任務(wù)重的縣要選好配強(qiáng)扶貧部門領(lǐng)導(dǎo)班子，充實(shí)工作力量；扶貧任務(wù)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要有專門干部負(fù)責(zé)扶貧開(kāi)發(fā)工作。同時(shí)，要構(gòu)建好的機(jī)制和辦法，更為有效地引導(dǎo)社會(huì)力量參與扶貧事業(yè)，完善專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧“三位一體”的大扶貧格局，在全國(guó)范圍內(nèi)配置好扶貧資源。
要更好地發(fā)揮政府和市場(chǎng)在扶貧開(kāi)發(fā)中的作用。政府要在不斷增加扶貧開(kāi)發(fā)投入的同時(shí)，簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變職能。做好扶貧開(kāi)發(fā)頂層設(shè)計(jì)，合理劃分中央和地方扶貧事權(quán)，國(guó)家加大對(duì)跨地區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)協(xié)作的支持，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和
基本公共服務(wù)；地方要優(yōu)化整合扶貧資源，做好貧困群眾技能培訓(xùn)、基本生活兜底、拓展致富門路等工作。在可以通過(guò)市場(chǎng)配置資源使扶貧開(kāi)發(fā)更有成效的領(lǐng)域，政府要為市場(chǎng)主體創(chuàng)造良好環(huán)境，吸引各種資源要素向貧困地區(qū)配置、各類市場(chǎng)主體到貧困地區(qū)投資興業(yè)。創(chuàng)新貧困地區(qū)基本公共服務(wù)供給方式，加大政府購(gòu)買公共服務(wù)力度，凡適合市場(chǎng)、社會(huì)組織承擔(dān)的，都可以通過(guò)委托、承包、采購(gòu)等方式，交給市場(chǎng)和社會(huì)組織承擔(dān)。要著力激發(fā)貧困地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，充分挖掘內(nèi)部發(fā)展?jié)摿Γ{(diào)動(dòng)貧困地區(qū)干部群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。（賀達(dá)水）
57.新型城鎮(zhèn)化“三個(gè)1億人”指的是什么？
城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。中國(guó)的城鎮(zhèn)化是世界上規(guī)模最大的城鎮(zhèn)化，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比在時(shí)間上呈明顯的“壓縮型”，我國(guó)要在更短時(shí)間內(nèi)走過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化走過(guò)的路，已經(jīng)遇到和可能遇到的挑戰(zhàn)會(huì)更多，必須從中國(guó)的國(guó)情出發(fā)，尊重城鎮(zhèn)化的自身規(guī)律，走新型城鎮(zhèn)化道路。
新型城鎮(zhèn)化的核心在以人為本，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大就業(yè)、鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、完善社會(huì)保障、增進(jìn)公共服務(wù)、促進(jìn)公平正義等途徑，建設(shè)成果共享、和諧包容、富有活力的城鎮(zhèn)。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)放在四化同步的大格局中來(lái)推進(jìn)，以工業(yè)化為主動(dòng)力，以城鎮(zhèn)化為大平臺(tái)，以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為根本支撐，以信息化為融合器。新型城鎮(zhèn)化重在提升質(zhì)量，以城市群為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化城市內(nèi)部空間功能，創(chuàng)新城市管理，防治交通擁堵等城市病。新型城鎮(zhèn)化必須彰顯生態(tài)文明，大力治理霧霾，加強(qiáng)污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)，建設(shè)綠色城市，創(chuàng)造宜居環(huán)境。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)高度重視城鎮(zhèn)的“靈魂”，保護(hù)歷史文化，打造個(gè)性名片，使城鎮(zhèn)更加多姿多彩。
城鎮(zhèn)化本身極其復(fù)雜，新型城鎮(zhèn)化又提出了許多新任務(wù)，在這種情況下，應(yīng)當(dāng)找準(zhǔn)牽一發(fā)而動(dòng)全身的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，著重發(fā)力。現(xiàn)階段，我國(guó)發(fā)展中涉及人口最多的問(wèn)題主要有三個(gè)，也就是城鄉(xiāng)發(fā)展差距、區(qū)域發(fā)展不平衡和城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)：從城鄉(xiāng)看，按戶籍算2/3左右的人口在農(nóng)村；從區(qū)域看，接近2/3的人口居住在中西部地區(qū)；從城市內(nèi)部看，大量農(nóng)民工長(zhǎng)期融入不了城鎮(zhèn)，不少群眾居住在棚戶區(qū)，加起來(lái)約占一半左右的城鎮(zhèn)常住人口。這三大問(wèn)題是新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中必須解決的重大課題。對(duì)解決這三大問(wèn)題，群眾的呼聲高，各方面也有共識(shí)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)推進(jìn)?！秷?bào)告》強(qiáng)調(diào)，今后一個(gè)時(shí)期，應(yīng)著重解決現(xiàn)有“三個(gè)1億人”的問(wèn)題，也就是促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人口居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人口在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。
一、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化
這是新型城鎮(zhèn)化不可回避、首當(dāng)其沖的任務(wù)。在現(xiàn)有城鎮(zhèn)常住人口中，有2.39億農(nóng)民工及其家屬。如此龐大的人口長(zhǎng)期處于“兩棲”狀態(tài)，在城鄉(xiāng)之間鐘擺式大規(guī)模流動(dòng)，這不符合社會(huì)和諧穩(wěn)定和公平正義的要求，不利于內(nèi)需潛力的釋放，也影響了“三農(nóng)”問(wèn)題的根本解決。
中央確定，到2020年使1億左右長(zhǎng)期進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。這是必要的，也是可能的。從主觀意愿看，據(jù)調(diào)查，70%左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口愿意落戶城鎮(zhèn)，這意味著目前的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中，約1.6億人想在城鎮(zhèn)落戶。從客觀因素看，2012年約7200萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是舉家遷徙、或者在流入地居住年限超過(guò)5年，具備在城鎮(zhèn)落戶的能力，到2020年這一群體累計(jì)會(huì)超過(guò)1.2億人。從政策因素看，2012年全國(guó)戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口數(shù)量已達(dá)894萬(wàn)人，今后幾年隨著差別化戶籍制度改革力度的加大，每年會(huì)有更多人口實(shí)現(xiàn)戶口的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。當(dāng)然，未來(lái)幾年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還會(huì)繼續(xù)增加，扣除今后幾年落戶城鎮(zhèn)的約1億人口，到2020年未落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口估計(jì)仍有2.15億人。
近年來(lái)，各地圍繞戶籍管理制度改革進(jìn)行了積極探索，積累了不少經(jīng)驗(yàn)。從目前情況看，小城市和小城鎮(zhèn)的戶籍放得比較開(kāi)，不少中等城市也做了比較多的工作，現(xiàn)在問(wèn)題的焦點(diǎn)和難點(diǎn)在像北京、上海這樣的特大城市。推進(jìn)戶籍制度改革，要按城鎮(zhèn)人口的不同規(guī)模，實(shí)行差別化的落戶政策?？偟脑瓌t是：小城市和小城鎮(zhèn)全面放開(kāi)，不再設(shè)置其他門檻；中等城市有序放開(kāi)，大城市合理放寬，這兩類城市可以設(shè)置城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)參加年限等要求；特大城市嚴(yán)格控制人口規(guī)模，可采取積分制等方式設(shè)置階梯式落戶通道。各類城鎮(zhèn)應(yīng)根據(jù)綜合承載能力制定具體的落戶標(biāo)準(zhǔn)，并向社會(huì)公布，引導(dǎo)農(nóng)民工落戶預(yù)期和選擇。與此同時(shí)，對(duì)未落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，推行居住證制度，讓義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等基本公共服務(wù)逐步向城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋。今年，要使更多進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女納入城鎮(zhèn)教育、實(shí)現(xiàn)異地升學(xué)，實(shí)施好農(nóng)民工職業(yè)技能提升計(jì)劃。
二、加快棚戶區(qū)、城中村改造
這是化解城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾必須啃的“硬骨頭”，關(guān)系民生的改善，關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，也關(guān)系新型城鎮(zhèn)化的水平和質(zhì)量。據(jù)調(diào)查，目前全國(guó)城市和建制鎮(zhèn)中，各類棚戶區(qū)、危房以及沒(méi)有管道自來(lái)水、沒(méi)有廚房廁所的不成套住房，還有4000多萬(wàn)戶，涉及約1億人口。值得關(guān)注的是，一些城市還有不少城中村，成千上萬(wàn)外來(lái)人口集中居住在那里，許多還是大學(xué)畢業(yè)生。這些人是城市大家庭的成員，城市的發(fā)展離不開(kāi)他們，應(yīng)創(chuàng)造條件改善他們的居住狀況。今年，全國(guó)各類棚戶區(qū)改造要開(kāi)工470萬(wàn)套以上，這是中央強(qiáng)調(diào)務(wù)必兌現(xiàn)的硬承諾。
推進(jìn)棚戶區(qū)改造，拓展資金渠道是關(guān)鍵。中央財(cái)政將繼續(xù)加大對(duì)地方的補(bǔ)貼，國(guó)家財(cái)政性建設(shè)資金也將向這方面傾斜、支持建設(shè)相關(guān)配套設(shè)施。地方也應(yīng)增加財(cái)政投入，同時(shí)落實(shí)好稅費(fèi)減免等政策。最重要的是創(chuàng)新投融資機(jī)制，完善政策性融資，為棚改提供更加穩(wěn)定、成本適當(dāng)?shù)馁Y金支持。還要確保工程質(zhì)量安全、供給及時(shí)有效。棚戶區(qū)改造的配套設(shè)施要及時(shí)跟上，使群眾愿意入住、能夠及時(shí)入住。
三、注重中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化
目前，東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率已超過(guò)62%，中部、西部地區(qū)分別只有49%和45%左右，中西部城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯滯后。無(wú)論是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，還是增進(jìn)各族群眾福祉、鞏固民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)國(guó)家安全，都需要加快中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化步伐，帶動(dòng)中西部地區(qū)盡快發(fā)展起來(lái)。
未來(lái)一段時(shí)期，引導(dǎo)約1億人口在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化，是可行的。據(jù)調(diào)查監(jiān)測(cè)，2012年中西部地區(qū)農(nóng)民工總量為1.5億人，其中約9000萬(wàn)人在中西部地區(qū)務(wù)工，約6000萬(wàn)人跨區(qū)域到東部地區(qū)務(wù)工。目前，部分農(nóng)民工從東部返回中西部創(chuàng)業(yè)就業(yè)已成趨勢(shì)，2012年已達(dá)727萬(wàn)人。從現(xiàn)在起到2020年，中西部通過(guò)本地區(qū)城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，至少可以吸引4000萬(wàn)已在東部城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民工返回中西部城鎮(zhèn)就業(yè)定居。與此同時(shí)，可以創(chuàng)造條件解決約6000萬(wàn)已在中西部城鎮(zhèn)農(nóng)民工的穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定居住和公共服務(wù)改善等問(wèn)題，兩項(xiàng)合計(jì)約1億人。當(dāng)然，中西部地區(qū)在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，還會(huì)新吸納一批農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。
中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化，應(yīng)按照國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃，有序推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域開(kāi)發(fā)，推進(jìn)城市群、城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展，形成新的增長(zhǎng)極。同時(shí)，加快發(fā)展中小城市，發(fā)展一大批有特色的小城鎮(zhèn)，使之成為區(qū)域發(fā)展的節(jié)點(diǎn)、城鄉(xiāng)連接的紐帶。
產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化的“火車頭”?，F(xiàn)在，東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)呈加快轉(zhuǎn)移之勢(shì)，中西部地區(qū)可以大有作為，通過(guò)深化改革開(kāi)放，創(chuàng)造好的環(huán)境，搭建好的產(chǎn)業(yè)承接平臺(tái)。當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)承接有市場(chǎng)、有效益的產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中應(yīng)保護(hù)好生態(tài)環(huán)境、保護(hù)好耕地資源。
基礎(chǔ)設(shè)施是城鎮(zhèn)化的基本支撐。國(guó)家將加快中西部地區(qū)鐵路、骨干公路、重大水利工程建設(shè)，加強(qiáng)民航、水運(yùn)、油氣管道和輸電通道等工程建設(shè)。中西部地區(qū)則需搞好配套設(shè)施建設(shè)，共同努力，把基礎(chǔ)設(shè)施提升上去，為發(fā)展增強(qiáng)后勁。
解決好現(xiàn)有“三個(gè)1億人”的問(wèn)題，必須充分釋放改革的紅利，在戶籍、土地、社會(huì)保障和社會(huì)管理、城鎮(zhèn)建設(shè)政策性融資等方面，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，加快制度創(chuàng)新。按照中央要求，今年各?。▍^(qū)、市）選擇若干市縣和建制鎮(zhèn)開(kāi)展新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)，重點(diǎn)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制、多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制、改革完善農(nóng)村宅基地制度等方面進(jìn)行探索。（陳祖新）