十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議政府工作報(bào)告學(xué)習(xí)問(wèn)答
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58.如何有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化？
李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中提出：“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?！蓖七M(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，讓進(jìn)城農(nóng)民在為城市發(fā)展貢獻(xiàn)力量的同時(shí)分享城市的社會(huì)保障和公共服務(wù)，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，也是促進(jìn)社會(huì)公平正義的必然選擇。
一、要逐步解決長(zhǎng)期進(jìn)城農(nóng)民工及其家屬落戶(hù)城鎮(zhèn)的問(wèn)題
20世紀(jì)80年代以來(lái)，大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力進(jìn)入城市，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了大量廉價(jià)的人力資源，為城市生活增添了活力，為社會(huì)繁榮創(chuàng)造了大量財(cái)富。截至2013年底，在城鎮(zhèn)常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總數(shù)高達(dá)2.34億。大量在城鎮(zhèn)工作的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口俗稱(chēng)“農(nóng)民工”，他們有的雖然在城市多年，但身份依然是農(nóng)民。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以市民化，已經(jīng)成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)突出矛盾，帶來(lái)諸多弊端。由于不能落地生根“歸化”為市民，在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面不能享受基本公共服務(wù)，權(quán)益難以保障，他們迫切希望能成為城市平等的一員。
對(duì)那些長(zhǎng)期進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工及其家屬來(lái)說(shuō)，這一愿望尤其強(qiáng)烈。特別是80后、90后這些年輕一代的農(nóng)民工，已經(jīng)占到農(nóng)民工總量的70%以上，他們跟其父輩不一樣，很多人基本上沒(méi)有干過(guò)農(nóng)活，調(diào)查顯示他們中90%以上不愿意回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。他們長(zhǎng)期呆在城市，除打工上班外，其消費(fèi)娛樂(lè)等許多生活方式與城市戶(hù)籍的同齡人非常類(lèi)似。
經(jīng)常遷移、漂泊不定的生活狀態(tài)，使得長(zhǎng)期進(jìn)城農(nóng)民工及其家屬不能購(gòu)買(mǎi)房屋和其他耐用消費(fèi)品，這從國(guó)家層面上說(shuō)影響內(nèi)需潛力釋放和城市的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，從社會(huì)層面上說(shuō)影響和諧穩(wěn)定，從城鄉(xiāng)關(guān)系層面上說(shuō)影響“三農(nóng)”問(wèn)題的根本解決，從個(gè)人層面上說(shuō)影響農(nóng)民工的自身發(fā)展。因此，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，既是民生工程又是發(fā)展工程，是推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。
做好這一工作，從短期看需要增加公共服務(wù)，加大城市政府的支出壓力，但從長(zhǎng)期看，不僅能夠擴(kuò)大內(nèi)需、助推發(fā)展、促進(jìn)和諧，而且是全面建成小康社會(huì)的重要內(nèi)容。我們應(yīng)當(dāng)全面客觀地認(rèn)識(shí)這一問(wèn)題，既要盡力而為，又要量力而行。
《報(bào)告》提出，今后一個(gè)時(shí)期，要把約1億有能力、有意愿并長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工及其家屬逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。為此，要加快戶(hù)籍制度改革，實(shí)施差別化落戶(hù)政策，落戶(hù)的重點(diǎn)主要在縣城、地級(jí)市和部分省會(huì)城市；落戶(hù)成本也由政府、企業(yè)、個(gè)人等幾方面共同承擔(dān)，并在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)分步支出。對(duì)暫時(shí)不能落戶(hù)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，實(shí)施居住證制度。國(guó)家還要制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤的指導(dǎo)意見(jiàn)。各地要按照中央要求，從大局出發(fā)，把這一工作作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的突破口，開(kāi)好頭、起好步。
二、要逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋
有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，既要解決長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)經(jīng)商務(wù)工的農(nóng)民工及其家屬在城鎮(zhèn)落戶(hù)等問(wèn)題，又要解決其他農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本公共服務(wù)問(wèn)題，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)對(duì)城鎮(zhèn)常住人口的全覆蓋?；竟卜?wù)是基礎(chǔ)民生保障，對(duì)于進(jìn)入城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來(lái)說(shuō)，義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、基本醫(yī)療、保障性住房等是他們從農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的起點(diǎn)，從農(nóng)村融入城市的跳板、實(shí)現(xiàn)身份平等的證明。
要建立健全基本公共服務(wù)提供機(jī)制，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)要實(shí)現(xiàn)由主要向本地戶(hù)籍人口提供轉(zhuǎn)變?yōu)橄虺Ｗ∪丝谔峁?。要?shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，鼓勵(lì)農(nóng)民工積極參保、連續(xù)參保，提高參保率，切實(shí)解決好農(nóng)民工流動(dòng)時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。同時(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，允許靈活就業(yè)的農(nóng)民工參加當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。要強(qiáng)化企業(yè)繳費(fèi)責(zé)任，擴(kuò)大農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)比例。
進(jìn)城農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)和素質(zhì)提高對(duì)于我國(guó)未來(lái)的發(fā)展至關(guān)重要。在一定意義上說(shuō)，過(guò)去30多年間農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口奠定了中國(guó)“世界工廠”的地位。但是，作為產(chǎn)業(yè)工人的主體，農(nóng)民工的總體素質(zhì)還有待提高。目前農(nóng)民工70%以上為初中及初中以下文化程度，70%以上沒(méi)有參加過(guò)職業(yè)技能培訓(xùn)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)要發(fā)展、產(chǎn)業(yè)要升級(jí)，農(nóng)民工素質(zhì)的提高是最基本的支撐。因此，《報(bào)告》提出，要實(shí)施農(nóng)民工職業(yè)技能提升計(jì)劃。用幾年時(shí)間使每一個(gè)農(nóng)民工特別是80后、90后農(nóng)民工，都能至少得到一次免費(fèi)的基本職業(yè)技能培訓(xùn)。要強(qiáng)化企業(yè)開(kāi)展農(nóng)民工崗位技能培訓(xùn)的責(zé)任，鼓勵(lì)高校、各類(lèi)職業(yè)院校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)，鼓勵(lì)農(nóng)民工取得職業(yè)資格證書(shū)和專(zhuān)項(xiàng)職業(yè)能力證書(shū)?，F(xiàn)在，不少農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)熱情高漲，對(duì)農(nóng)民工的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)要跟上，對(duì)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的政策扶持力度也應(yīng)加大。
農(nóng)民工子女的教育問(wèn)題涉及社會(huì)公平正義。目前全國(guó)有1400多萬(wàn)農(nóng)民工隨遷子女，80%在公辦學(xué)校就讀，仍有20%在其他各類(lèi)學(xué)校就讀。同時(shí)，還有5800多萬(wàn)兒童在農(nóng)村留守，不能跟隨在父母身邊接受教育。國(guó)家已經(jīng)決定，要通過(guò)建立健全全國(guó)學(xué)生學(xué)籍信息管理系統(tǒng)等多種途徑，把更多農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育納入各城市政府的教育發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政保障范疇，努力保證他們能在當(dāng)?shù)毓k學(xué)校就讀。完全由公辦學(xué)校接收有困難的，可以采取向民辦學(xué)校購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式來(lái)解決。農(nóng)民工隨遷子女在流入地接受免費(fèi)中等職業(yè)教育和普惠性學(xué)前教育的政策也將完善。各地要加快制定實(shí)施農(nóng)民工隨遷子女在流入地參加升學(xué)考試的措施。
三、要著力破解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房困難問(wèn)題
有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房問(wèn)題無(wú)法回避。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，能不能解決好這個(gè)問(wèn)題，事關(guān)城鎮(zhèn)化的成敗和城市的長(zhǎng)治久安。從實(shí)際情況來(lái)看，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶(hù)的問(wèn)題即使解決了，但如果不能實(shí)現(xiàn)安居，市民化之夢(mèng)就難以實(shí)現(xiàn)，城市內(nèi)部的矛盾有可能加劇，從而引發(fā)社會(huì)問(wèn)題。拉美、南亞、東南亞一些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，值得引以為鑒。
解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房問(wèn)題，要在堅(jiān)持市場(chǎng)化這個(gè)主渠道的前提下，加大工作力度，逐步解決低收入困難群體的安居問(wèn)題。
首先，要逐步把進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系，采取措施，讓農(nóng)民工平等享有廉租住房、公共租賃住房、租賃補(bǔ)貼等保障。目前，一些大城市推出了自住型商品房，以緩解包括長(zhǎng)期進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民工在內(nèi)的“夾心層”住房困難問(wèn)題，這一舉措受到了廣泛歡迎。
其次，農(nóng)民工比較集中的城市開(kāi)發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及農(nóng)民工數(shù)量較多的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家政策，建設(shè)農(nóng)民工宿舍或公寓房。天津等地建設(shè)的永久性、半永久性農(nóng)民工公寓，其中食堂、超市、浴室和運(yùn)動(dòng)場(chǎng)等設(shè)施齊全，還設(shè)立了警務(wù)室、消防隊(duì)和物業(yè)公司，相當(dāng)于城市的社區(qū)，一處小區(qū)可以容納數(shù)千名農(nóng)民工，極大地緩解了農(nóng)民工的居住難題。
再次，棚戶(hù)區(qū)和城中村改造要統(tǒng)籌兼顧。當(dāng)前，不少農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住在城市的棚戶(hù)區(qū)和城中村，各級(jí)政府在對(duì)棚戶(hù)區(qū)和城中村改造時(shí)既要考慮城市的發(fā)展問(wèn)題，也要考慮在此租住的農(nóng)民工的實(shí)際需求。要統(tǒng)籌安排，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施向這些地區(qū)的延伸覆蓋，加強(qiáng)環(huán)境整治和社會(huì)管理綜合治理，在改善原居民居住條件的同時(shí)，合理解決在此租住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的居住問(wèn)題，避免造成“改造一片、趕走一批”的結(jié)果，使他們的居住更加偏遠(yuǎn)、困難，同時(shí)又可能會(huì)形成新的棚戶(hù)區(qū)、城中村，造成惡性循環(huán)。（車(chē)玉明 李宏軍）
59.如何加大對(duì)中西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的支持？
新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)重大課題,就是促進(jìn)城鎮(zhèn)空間布局的合理均衡。李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中提出，“加大對(duì)中西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的支持”，為新型城鎮(zhèn)化的空間合理布局指明了方向。
一、加快中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化是縮小我國(guó)區(qū)域發(fā)展差距的重要平臺(tái)
國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最近發(fā)布的數(shù)據(jù)表明，2013年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.73%，城鎮(zhèn)常住人口已有7.3億。過(guò)去30多年間我國(guó)的快速城鎮(zhèn)化，有力地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。但從地理空間看，我國(guó)的城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出“一頭沉”的不平衡狀態(tài)，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角這東部沿海三大城市群以2.8%的國(guó)土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。而中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化相對(duì)滯后，城市發(fā)育明顯不足。從城鎮(zhèn)化率上看，東部地區(qū)已經(jīng)超過(guò)60%，而中部尚不足50%、西部只有45%左右，中西部平均比東部地區(qū)低14~17個(gè)百分點(diǎn)。
近年來(lái)，我國(guó)深入實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)、中部崛起、振興東北老工業(yè)基地等戰(zhàn)略，中西部地區(qū)發(fā)展整體加速，連續(xù)幾年多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增速高于全國(guó)平均水平，新的增長(zhǎng)極不斷涌現(xiàn)。然而從總體上看，區(qū)域差距擴(kuò)大的趨勢(shì)還沒(méi)有從根本上得到緩解，縮小中西部地區(qū)與東部沿海之間的發(fā)展差距，仍然是任重道遠(yuǎn)?；仡櫄v史就可以發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)是一個(gè)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，形成后又會(huì)加速這個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。在中西部一些資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)的區(qū)域加快發(fā)展新的城市群和中小城市、小城鎮(zhèn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)空間由東向西、由沿海向內(nèi)地、由大江大河和陸路交通干線梯次推進(jìn)，是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑?？梢哉f(shuō)，提升中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平，是加速中西部地區(qū)發(fā)展、提升中西部群眾生活質(zhì)量和生活水平的重要平臺(tái)?！秷?bào)告》提出要加大對(duì)中西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的支持，正當(dāng)其時(shí)，意義重大。
二、中西部地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化，總的方向是通過(guò)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化
現(xiàn)在，中西部不少地區(qū)城市發(fā)展有一定基礎(chǔ)，有的已形成了城市群，但總體而言還處于比較落后的水平。城市群數(shù)量不足、質(zhì)量不高，中小城市潛力難以發(fā)揮，小城鎮(zhèn)集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力有限。應(yīng)當(dāng)加大改革創(chuàng)新力度，破除體制機(jī)制障礙，在“硬件”、“軟件”上增強(qiáng)這些城市群、中小城市和小城鎮(zhèn)的吸納能力與輻射帶動(dòng)能力，鑄造新的增長(zhǎng)極。
中西部地區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，重點(diǎn)是那些區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、有較強(qiáng)資源環(huán)境承載能力的地方，如哈長(zhǎng)地區(qū)、江淮地區(qū)、關(guān)中—天水地區(qū)、北部灣地區(qū)、山西中部地區(qū)、滇中地區(qū)、黔中地區(qū)、呼包鄂榆地區(qū)、蘭州—西寧地區(qū)、天山北坡地區(qū)、寧夏沿黃地區(qū)、藏中南地區(qū)等，要在這些地方培育發(fā)展若干個(gè)城市相對(duì)密集的城市群。
發(fā)展中小城市、小城鎮(zhèn)有利于農(nóng)民就近轉(zhuǎn)變成市民，是改善我國(guó)城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)的主攻方向。它不但可以降低人口轉(zhuǎn)移成本、優(yōu)化生產(chǎn)力布局，還可以減輕大城市壓力、緩解城市發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾。中西部地區(qū)的中小城市和小城鎮(zhèn)聚集了中西部地區(qū)的大量人口和產(chǎn)業(yè)，是重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，應(yīng)當(dāng)加大支持力度，形成一批文化旅游、商貿(mào)物流、資源加工等各具特色的中小城市、小城鎮(zhèn)，同時(shí)結(jié)合擴(kuò)大內(nèi)陸沿邊開(kāi)放，建設(shè)一批邊境口岸城鎮(zhèn)。
三、推進(jìn)中西部發(fā)展和城鎮(zhèn)化，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤為關(guān)鍵
中西部地區(qū)之所以發(fā)展相對(duì)滯后，往往是因?yàn)榻煌ㄩ]塞、水利失修、信息不靈，被欠缺的基礎(chǔ)設(shè)施扼住了咽喉?；A(chǔ)設(shè)施欠賬一旦彌補(bǔ)上，就能打破束縛發(fā)展的枷鎖，拉近這些地區(qū)與東部沿海乃至整個(gè)世界的距離，發(fā)揮出資源優(yōu)勢(shì)，激發(fā)出要素活力，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化也將獲得勃勃生機(jī)。
以地處大別山區(qū)的安徽省六安市為例，由于前兩年啟動(dòng)了淠河綜合治理工程，流經(jīng)市區(qū)的這條河流從垃圾污水橫流的臭水溝變成了碧波蕩漾的風(fēng)景區(qū)，不但改變了市容市貌，也提升了當(dāng)?shù)匕l(fā)展環(huán)境。加上合九、寧西、滬漢蓉、阜六4條鐵路相繼開(kāi)通、6條高速公路已建在建，多年落后封閉的六安市進(jìn)入了發(fā)展的快車(chē)道。最近幾年，六安市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化明顯加速，工業(yè)增加值3年實(shí)現(xiàn)翻番，城鎮(zhèn)化率由2010年的36%提升到2013年的40%以上。這塊土地的發(fā)展軌跡再次證明，中西部地區(qū)抓住重大項(xiàng)目、走基礎(chǔ)設(shè)施先行的路子，就有可能不斷創(chuàng)造出騰飛超越的新亮點(diǎn)。
近年來(lái)，國(guó)家為加快中西部地區(qū)發(fā)展，在重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面更多向中西部?jī)A斜，扶持力度持續(xù)加大。西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施10多年來(lái)，中央財(cái)政對(duì)西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助累計(jì)達(dá)4萬(wàn)多億元，中央預(yù)算內(nèi)投資和國(guó)債資金累計(jì)投入達(dá)8900億元。2013年中央財(cái)政在十分困難的情況下，仍然加大投入力度，加快中西部鐵路建設(shè)，其投資額占全國(guó)鐵路建設(shè)投資總額的70%以上。下一步，中西部地區(qū)綜合交通體系建設(shè)將會(huì)擺到突出位置，鐵路、公路、水運(yùn)、航空、輸油氣管線、輸電通道和城市交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)統(tǒng)籌推進(jìn)，發(fā)揮對(duì)城鎮(zhèn)化的支撐和引領(lǐng)作用。
四、產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化的“火車(chē)頭”，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化要承接好東部沿海的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移
產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)生存和發(fā)展的根基，沒(méi)有充分產(chǎn)業(yè)支撐的城市，猶如缺乏水和營(yíng)養(yǎng)的小苗，不可能長(zhǎng)成參天大樹(shù)，即使有暫時(shí)繁榮，也只能是曇花一現(xiàn)。中西部地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化，尤其要根據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦和比較優(yōu)勢(shì)，培育發(fā)展各具特色的城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)體系。
當(dāng)前，東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)呈加快向外轉(zhuǎn)移之勢(shì)，這是中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提升的重大機(jī)遇，不可錯(cuò)失。利往高處走，水向低處流，東部沿海地區(qū)企業(yè)轉(zhuǎn)移的目的地既可能是中西部地區(qū)，也可能是東南亞一些國(guó)家。中西部地區(qū)完全可以利用好國(guó)家加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政策扶持帶來(lái)的機(jī)遇，創(chuàng)造條件、筑巢引鳳，努力促成有市場(chǎng)、有效益的勞動(dòng)密集型、環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移，在承接轉(zhuǎn)移中發(fā)揮本地比較優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，做大做強(qiáng)有本地特色的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，淘汰落后過(guò)剩產(chǎn)能，壯大先進(jìn)制造業(yè)和節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物、新能源、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。有了產(chǎn)業(yè)的興盛，才能催生充足的人財(cái)物集聚，為當(dāng)?shù)厝罕妿?lái)就近就業(yè)、創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，開(kāi)辟農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民的新通道，為中西部地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化固本培元。
新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要內(nèi)涵是綠色、低碳、環(huán)保。中部地區(qū)是我國(guó)重要糧食主產(chǎn)區(qū)，西部地區(qū)是我國(guó)水源保護(hù)區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，要堅(jiān)持節(jié)地節(jié)能、生態(tài)環(huán)保，務(wù)必保護(hù)好耕地資源、保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，建設(shè)綠色低碳、和諧宜居的新型城鎮(zhèn)。（車(chē)玉明）
60.如何加強(qiáng)城鎮(zhèn)化管理創(chuàng)新和機(jī)制建設(shè)？
按照一般發(fā)展規(guī)律，當(dāng)城鎮(zhèn)化率超過(guò)一半時(shí)，往往是各種矛盾集中暴露的時(shí)期。如何破解城鎮(zhèn)化過(guò)程中各種難題，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化更穩(wěn)更好發(fā)展，離不開(kāi)城鎮(zhèn)化的管理創(chuàng)新和機(jī)制建設(shè)。對(duì)此，今年的《政府工作報(bào)告》提出了明確要求。
一、以《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》為指導(dǎo)，做好相關(guān)規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接
規(guī)劃是一種頂層設(shè)計(jì)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化速度快、規(guī)模大，迫切需要規(guī)劃加以規(guī)范和引導(dǎo)?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《國(guó)家規(guī)劃》）正在制定，這個(gè)規(guī)劃將明確城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、主要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，統(tǒng)籌相關(guān)領(lǐng)域制度改革和政策創(chuàng)新，是指導(dǎo)全國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。各省（區(qū)、市）要以《國(guó)家規(guī)劃》為指導(dǎo)，結(jié)合本地發(fā)展，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用等多項(xiàng)規(guī)劃，努力提高規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性。要嚴(yán)格落實(shí)規(guī)劃公示各項(xiàng)規(guī)定，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，強(qiáng)化人大對(duì)規(guī)劃的法律監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督，使規(guī)劃制定過(guò)程合法、執(zhí)行有力。
我國(guó)幅員遼闊、區(qū)域差距大，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化不能一刀切。各地要從實(shí)際出發(fā)，著力解決本地區(qū)的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，在確定城鎮(zhèn)化目標(biāo)時(shí)，必須實(shí)事求是、切實(shí)可行，不能靠行政命令層層加碼、級(jí)級(jí)考核，不要急于求成、拔苗助長(zhǎng)。規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意調(diào)整和變更，切實(shí)做到一張藍(lán)圖繪到底。
二、提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地效率
城鎮(zhèn)化過(guò)程是城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的過(guò)程，也是資源和要素在空間上優(yōu)化的過(guò)程。其中，最重要的是土地資源的集約利用、高效配置。但當(dāng)前一些城市“攤大餅”式擴(kuò)張，脫離實(shí)際建設(shè)寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)，新城新區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地過(guò)大，建成區(qū)人口密度偏低，建設(shè)用地利用十分粗放。據(jù)調(diào)查，全國(guó)平均每個(gè)城市有1.5個(gè)新城，城市人均綜合占地110~130平米，大部分小城鎮(zhèn)的人均綜合占地高達(dá)200~300平米，遠(yuǎn)高于歐美國(guó)家水平。這種過(guò)度依賴(lài)土地出讓收入和土地抵押融資，加劇了土地的粗放利用，不僅浪費(fèi)了大量土地資源，威脅到國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全，也潛藏著地方債務(wù)等財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。
推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，一定要堅(jiān)持集約發(fā)展、有序發(fā)展，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，按照管住總量、嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量的原則，加強(qiáng)土地管理制度創(chuàng)新，推進(jìn)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高土地利用效率。要優(yōu)先發(fā)展公共交通，完善綜合運(yùn)輸通道和區(qū)域交通骨干網(wǎng)絡(luò)，加快城市群交通一體化規(guī)劃建設(shè)，改善中小城市和小城鎮(zhèn)對(duì)外交通，發(fā)揮交通網(wǎng)絡(luò)對(duì)城鎮(zhèn)化格局的支撐和引導(dǎo)作用。要完善各類(lèi)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)體系，嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)提高工業(yè)項(xiàng)目用地產(chǎn)出強(qiáng)度和容積率。要建立健全一套城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)激勵(lì)約束機(jī)制，做到規(guī)劃統(tǒng)籌、政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、利益共享。要按照促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，減少工業(yè)用地，適當(dāng)增加生活用地特別是居住用地，切實(shí)保護(hù)耕地，劃定生態(tài)紅線，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。
三、保護(hù)歷史文化和自然景觀
現(xiàn)在，我國(guó)的城鎮(zhèn)風(fēng)貌大多一個(gè)樣，一些城鎮(zhèn)歷史文化和自然遺產(chǎn)破壞嚴(yán)重，甚至出現(xiàn)了精神缺失的現(xiàn)象。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化,要發(fā)掘城鎮(zhèn)文化資源，強(qiáng)化文化傳承創(chuàng)新，發(fā)展有歷史底蘊(yùn)、地域特色的美麗城鎮(zhèn)。要注重舊城改造中歷史文化遺跡和傳統(tǒng)風(fēng)貌等的保護(hù)，促進(jìn)城鎮(zhèn)功能提升與文化文物保護(hù)的結(jié)合。加強(qiáng)歷史文化名城名鎮(zhèn)、民族風(fēng)情小鎮(zhèn)文化資源挖掘和文化生態(tài)的整體保護(hù)，傳承和發(fā)揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，保護(hù)城鎮(zhèn)文化記憶。
推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，要體現(xiàn)尊重自然、順應(yīng)自然、天人合一的理念，按照宜居城鎮(zhèn)和生態(tài)園林城市標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)天然水系、自然山體與城鎮(zhèn)周邊地區(qū)的植被，提升城鎮(zhèn)綠地功能，加大社區(qū)公園、街頭公園、郊野公園、綠地走廊等規(guī)劃建設(shè)力度，讓城鎮(zhèn)融入大自然，讓居民望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁。在促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，要注意保留村莊原始風(fēng)貌，慎砍樹(shù)、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件。各種城鎮(zhèn)發(fā)展要依托現(xiàn)有歷史文化和自然景觀，提倡模式多樣性，體現(xiàn)區(qū)域差異性，防止千篇一律、千城一面。
四、加強(qiáng)小城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)規(guī)劃管理
農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展既是城鎮(zhèn)化的前提，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要目標(biāo)。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時(shí)，要有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)。但近年來(lái)，隨著農(nóng)村人口加速流出，大量房屋“建新不拆舊”，村鎮(zhèn)土地利用粗放，農(nóng)村水電路、環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處理等缺乏整體規(guī)劃。深入農(nóng)村腹地的小城鎮(zhèn)，是傳播城市文明和輻射農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的橋頭堡，但基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，承載經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活的能力低，普遍缺少長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。
推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，要適應(yīng)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和村鎮(zhèn)變化的新形勢(shì)，科學(xué)編制縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，建設(shè)各具特色的美麗鄉(xiāng)村。按照發(fā)展中心村、保護(hù)特色村、整治空心村、控制搬遷小型村的要求，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，引導(dǎo)農(nóng)村住宅和居民點(diǎn)建設(shè)，方便農(nóng)民生產(chǎn)生活。在提升自然村鎮(zhèn)功能基礎(chǔ)上，保持鄉(xiāng)村風(fēng)貌、民族風(fēng)貌和地域文化特色，保護(hù)有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值的傳統(tǒng)存量和少數(shù)民族村寨。
五、提高建設(shè)和管理水平
城鎮(zhèn)建設(shè)水平是城鎮(zhèn)的生命力所在。城鎮(zhèn)建設(shè)要實(shí)事求是確定城鎮(zhèn)定位，科學(xué)規(guī)劃，務(wù)實(shí)行動(dòng)，避免走彎路。要把集約、智能、綠色、低碳理念貫穿于城鎮(zhèn)建設(shè)管理全過(guò)程，優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，加強(qiáng)市政公用設(shè)施建設(shè)，完善基本公共服務(wù)體系。要把防治污染和節(jié)約利用資源結(jié)合起來(lái)，建設(shè)綠色城鎮(zhèn)，發(fā)展綠色建筑、綠色能源、綠色交通。要利用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)信息化與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的深度融合，促進(jìn)智慧城市發(fā)展。要完善建筑質(zhì)量管理制度，加強(qiáng)建筑標(biāo)準(zhǔn)制式化，加大建筑垃圾的回收和處理，進(jìn)一步增強(qiáng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和資源環(huán)境對(duì)人口的承載能力，有效預(yù)防和治理“城市病”。
在加強(qiáng)“硬件”建設(shè)的同時(shí)，也要提升城鎮(zhèn)管理這個(gè)“軟件”水平。要樹(shù)立以人為本、服務(wù)優(yōu)先的城鎮(zhèn)管理理念，完善城鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化社區(qū)自治和服務(wù)功能，創(chuàng)新社會(huì)治安綜合管理，增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急能力，提升城鎮(zhèn)社會(huì)管理水平，讓我們的城鎮(zhèn)居住安心、生活舒心、充滿活力、宜業(yè)宜居。
六、探索促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的保障機(jī)制
城鎮(zhèn)化既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程，又是社會(huì)變革過(guò)程，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、生態(tài)等諸多領(lǐng)域，是個(gè)綜合體。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，改革和完善人口、土地、投融資、社會(huì)管理、生態(tài)環(huán)境等保障機(jī)制，為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展提供良好制度環(huán)境。今年，國(guó)家將在各?。▍^(qū)、市）選擇2—3個(gè)市縣和3—5個(gè)建制鎮(zhèn)，重點(diǎn)探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制、多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制、降低行政成本的設(shè)市模式、改革完善農(nóng)村宅基地制度等方面。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制，要不斷完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。在完善法律法規(guī)和健全地方政府性債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度，推進(jìn)政策性金融機(jī)構(gòu)改革，發(fā)揮好現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)在城鎮(zhèn)化中的重要作用。對(duì)于人口管理、土地管理、住房管理等城鎮(zhèn)化保障機(jī)制，也要?jiǎng)?chuàng)新方式，尊重市場(chǎng)規(guī)律，不斷建立和完善，逐漸形成有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的保障機(jī)制。（李宏軍）